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　　“社会福利”有狭义、广义之分，狭义的理解是将其作为社会保障的一部分，指为鳏寡孤独残等各类无生活来源、无劳动能力以及遇到突发性困难的人群提供的物质帮助和生活照顾，因而也被称作“不幸者的慈善”、“选择性福利”、“补缺型福利”、“救济型福利”等；广义的理解是将社会保障包括在社会福利之内，把“社会福利”理解为国家依法为所有公民普遍提供、旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的设施、津贴和服务的制度体系，既有物质帮助也有精神慰藉，因而也被称作“普遍性福利”、“普惠型福利”、“发展型福利”。计划经济时期，我国的老年福利主要是面向“三无”老人的低水平、单一性、救济型福利；改革开放以来，尤其是新世纪以来，随着我国人口老龄化进程的加速，适应经济转轨和社会转型的新形势，我国老年福利政策有了许多新的发展，针对困难老年人的救助政策不断完善，面向全体老年人口的福利政策陆续出台，老年福利政策正在从社会救济型向适度普惠型发展，这是中国社会福利制度转型升级的重要缩影，是社会文明进步的显著标准。本文拟对进入人口老龄化以来我国老年福利政策的主要进展及其完善对策作简要陈述。
　　一、解决老年人口生活困难的福利政策不断完善
　　近些年来，我国陆续出台了一些保障老年人口基本生活和解决其特殊困难的政策措施，在保障和改善老年人生活方面发挥了显著作用。
　　1．低保制度覆盖城乡所有老年人口
　　《关于加强老年人优待工作的意见》 要求，贫困老年人要按规定纳入城乡社会救助体系。《城市居民最低生活保障条例》规定，城市“三无”老人均可按当地城市居民最低生活保障标准，全额享受低保救助。目前，全国所有城市贫困老人均已纳入低保救助范围，实现了“应保尽保”，一些地方还对鳏寡老人、贫困老年人给予重点救助，将其享受的低保金在当地规定标准的基础上上浮20%左右，到2007年底全国2272.1万城市低保对象中有60岁以上老年人口298.4万人，占13.13%多。2003年民政部门将农村贫困老年人口列为农村特困户救济的重点，各地在制定特殊困难群体救助政策和办法时，普遍对其给予了照顾；2007年底农村低保制度在全国普遍建立，全国3566.3万农村低保对象中有60岁以上老年人口1017.8万人，约占28.54%。城乡贫困老年人口的基本生活得到有效保障。
　　2．农村五保供养政策进一步完善
　　第一，供养体制发生了重大转变。适应农村税费改革不断推进的新形势，修订后的《农村五保供养条例》于2006年3月1日起实施，条例规定：供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地平均生活水平的提高适时调整。农村五保供养资金，在地方人民政府财政预算中安排。中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助。从而将农村最困难的群众纳入了公共财政的保障范围，实现了五保供养从农民集体内部的互助共济体制，向国家财政供养为主的现代社会保障体制的历史性转变。截止2007年底，全国纳入供养范围的五保对象有531.3万人，其中，孤寡老人281.8万人，约占53%；供养平均支出水平为1179.6元/人、年，集中供养平均标准为1953元/人、年，分散供养平均标准为1432元/人、年。第二，供养设施明显改善。各地政府普遍加大投入，新建、改（扩）建了一大批五保供养设施，敬老院的规模迅速扩大，农村五保户的集中供养率大幅提高。江苏实施了“关爱工程”，省财政下拨专项资金8603万元，改善经济薄弱地区农村敬老院的条件，全省敬老院新增床位32203张。江西实施了农村五保供养“敬老工程”，提出了“八个一”的目标 ，从2004年起用全省3年时间共投入敬老院建设资金15亿多元，新建和改（扩）建项目1197个，建筑面积250万平方米，五保对象集中供养率由2003年的25%提高到近80%。 湖北实施了“福星工程”，以乡镇福利院集中供养为主体、以村办敬老院和民办福利院供养为补充，从2003年用3年时间起全省投入资金6.5亿元（其中省级彩票公益金和财政资金1.78亿元），利用闲置资产改造福利院1300多处，无偿划拨闲置资产4.6亿元，农村福利院增加到2436所，集中供养16.1万五保老人，基本实现了农村五保老人在自愿条件下的集中供养目标。2007年1月，民政部启动了旨在关爱孤寡老人的“农村五保供养服务设施建设霞光计划”，计划用5年的时间由中央和地方政府共投入50亿元左右，民政部每年安排福利彩票公益金不少于1亿元，用于资助农村五保供养服务设施建设，确保“十一五”末期能够基本解决五保对象的居住和供养需求。第三，供养模式不断创新。 从2002年起，吉林省在全国率先开始建设农村社会福利服务中心，农村福利服务中心依托农村敬老院建设改造而成，具备多重功能：集中供养五保老人、为城乡老人提供自费养老服务、为困难群众提供生活上的照顾和生产上的支持、农村新型合作医疗和医疗救助、定期为老人检查身体和治疗常见疾病以及为所辖区域内的老年人和困难群众提供法律咨询和维权服务等，成为农村社区服务、养老服务和社会救助服务的重要载体。到2007年全省共投入6亿元资金（其中省本级投入2亿元，各地解决4亿元），建成了668所农村社会福利服务中心，总建筑面积达到136万平方米，总床位数达到8.4万张，实现了每个乡镇1所、每个县城1所的目标。广西推进“五保村”建设，在比较大的自然村或在设村委会的自然村专门建立供五保老人集中居住的房屋，实现对五保老人的集中供养；自2003年以来，自治区本级福利公益金支出4亿多元，资助各地建成5589个五保户村，有8万多名五保对象入住。
　　3．医疗保障政策惠及贫困和低收入家庭老年人
　　第一，城乡医疗救助制度惠及“三无”老人和贫困老人。低保对象中的老年人因患大病住院治疗，发生的医疗费用经大病医疗保险报销后，符合条件的可到民政部门申请医疗救助。 第二，社会慈善医疗惠及老年人口。北京市昌平区将辖区内65岁以上、身患疾病的农村低保老人确定为终身享受慈善医疗救助对象，从2005年1月起已有312位老人领到慈善医疗卡，享受每年500元的慈善医疗卡服务，持有该卡的老人到定点门诊部就诊时，可免收挂号费、诊疗费，部分服务项目的费用减免60％。上海市慈善基金会从2001年起资助部分未享受城镇医疗保险的60岁以上贫困老人就医，当年向4万余位60岁以上、不享受任何医保待遇的城镇低保老人发放“慈善医疗卡”，截至2006年年底，受助老人达15万人次，累计受助金额约7500万元。第三，老年人医疗救助专项行动广泛开展。2002年10月卫生部启动了“让老年人重见光明行动”，组建眼科专业医疗队和12辆流动手术车，用3年时间为西部12万老年白内障患者做复明手术，到2006年为约600万名老年白内障患者实施复明手术，并为边远贫困地区的老年缺肢者、听力障碍者免费装配假肢、验配助听器,帮助贫困、残疾老年人恢复或补偿功能。第四，医疗保险制度惠及老年人口。在城市，城镇居民基本医疗保险试点迅速扩大，这项试点从2007年开始在全国８８个城市展开、参保人数达到4068万后，2008年将扩大到全国一半以上城市。 参保对象是具有当地城镇户籍的未参加职工基本医疗保险、非从业人员，涉及全国2.4亿多城镇非从业人员，老年人占很大比例。城镇居民家庭中符合条件的成员以户为单位缴纳参保金， 成年人筹资标准一般在150元至300元之间，其中财政补助分别占36％；保障形式以大病统筹为主，以补助住院医药费用为主，适当补助门诊医药费用。各地还结合实际出台了专门针对老年人口的医疗保险政策。北京市从2007年6月起实施“一老一小”的大病医疗保险。城镇老年人每年个人缴纳300百元保险，就可享受大病医保待遇。政府给每个参保的老年人补助1100元，低保对象中的老年人自付的300元也由财政给予补助，截至2008年３月底，全市参加这项保险的总人数达到147.3万人，其中，城镇老年人17.2万人；“一老一小”大病医疗保险基金已支付的10605.44万元，其中，老年人报销费用为7125.59万元，约占67.2%。 北京市无保障老年人在社区医院治疗高血压、糖尿病等慢性病，还可以解决部分门诊费用。在农村，新型农村合作医疗试点从2003年起在全国陆续展开，到2007年底，全国已有2451个县(区、市)开展了新型农村合作医疗，参合农民7.3亿人，参合率为86.2%，2008年这项制度将在全国农村得到基本。各地资助“五保”老人、贫困老年人、70岁及以上老年人参加新型农村合作医疗制度，帮助其缴纳个人应负担的全部或部分费用, 到2006年6月底，试点地区老年人参加新型农村合作医疗的比例超过73%。2007年全国新农合基金支出346.6亿元，补偿支出受益4.5亿人次。各种保障制度使老年人医疗困难得到一定程度的缓解，人人享有基本卫生保健的目标将为期不远。
　　4．农村部分计划生育家庭奖励扶助制度全面建立
　　这项制度是为解决农村只有一个子女和两个女孩的计划生育家庭养老问题而制定的，基本内容是：在这两类家庭夫妻年满六十周岁后，由中央和地方财政安排专项资金进行奖励扶助，奖励标准为每人每年养老金补助不低于600元。其试点工作从2004年开始，到2006年已在全国普遍推行。2006年，中央和地方财政共安排发放计生奖励扶助专项资金11.1亿元，其中，中央财政4.76亿元，地方财政6.34亿元。中央财政支持的奖励扶助制度受益人群为134.66万人，加上东部地区自行开展这项工作的奖扶对象51.94万人，全国总计186.6万人受益。 国家还正在积极探索建立独生子女死亡伤残家庭困难扶助制度，基本内容是对城乡独生子女死亡或伤残丧失劳动能力，未再生育的家庭，自母亲49岁后，在享受已有奖扶政策的基础上，给予每人每月100—200元的优抚金（夫妻共计200—400元/月）。其中独生子女死亡的，优抚金由中央解决；独生子女伤残的，优抚金由省里解决。这项制度将在“十一五”期间基本建立。
　　5．面向老年人口的志愿服务蓬勃开展
　　2002年4月，共青团中央和全国老龄委办公室在全国发起了“志愿者为老服务金晖行动” ，以“一助一”方式与老年人长期结对服务，动员一名志愿者或一支志愿者服务队为一个有困难的老年人或家庭提供其所需要的经常性服务，形成接力机制，当年为老服务注册志愿者达到100万人，各类志愿者为老服务队达到10万支。到2006年底，全国有1300多万人次的志愿者为280多万名老人提供近6.3亿小时的志愿服务，建立志愿为老服务站6万多个。
　　二、提升老年人口生活水平和质量的福利政策框架初步建立
　　主要是老年人生活津贴政策、老年福利设施建设资助政策和养老服务业发展鼓励政策等陆续出台、不断完善，在提升老年人生活质量中发挥了明显作用。
　　1． 老年人生活补贴政策覆盖范围不断扩大
　　第一，全国各地普遍建立了标准不一的高龄老人津贴制度。《关于加强老年人优待工作的意见》规定，有条件的地方可对百岁或高龄老年人发放生活补贴。80岁及以上高龄老年人口可分为三个年龄段：80岁—89岁、90岁—99岁、100岁以上，对100岁以上老年人全国各地普遍发放了标准不等的高龄津贴，且补贴标准不断提高；大多数地区对90岁以上老年人发放了高龄津贴，有条件的地区对80岁以上老年人发放高龄津贴。一些经济欠发达地区也出台了80岁以上老年人津贴政策，如，青海省海西州规定，县级人民政府对持有本地户口的80—89岁的高龄老人每人每年发放生活补贴600元，90—99岁的高龄老人每人每年发放高龄补贴800元，百岁老年人每人每年按1200元发放高龄补贴。经费按属地管理原则由县级财政支付。 北京市规定，已经申领了福利养老金的９０岁以上老人，符合条件的也能同时领取高龄津贴，也就是享有双重福利。第二，有条件地区建立了多种形式的保障老年人福利养老金制度。针对农村居民，上海市政府规定，自2004年1月1日起，对全市常住农业户籍、年满65周岁以上（含65周岁）且每人每月领取养老金低于75元的农业人员发放补贴，补贴标准最低不低于75元/月、人 ，从2007年1月1日起提高到85元/月、人 ，到2007年底全市65岁及以上农村无保障老年人获得农村最低保障养老金的人数共计16.73万人，占老年人口的5.8％。一些经济条件好的农村地区发放了农民养老补贴，村级集体经济组织根据自身的经济实力为对本村老年人发放养老补贴、为本村村民办理养老保险。针对城镇居民，上海市政府规定：从2006年9月1日起，凡上海城镇户籍中年满70周岁，在上海居住、生活满30年，且未纳入基本养老、医疗保险制度以及未享受征地养老待遇的老人，均可享受新制度规定的养老、医疗保障待遇，其基本的养老待遇暂定每人每月460元，到2007年底，全市城镇70岁及以上老人符合相关条件，可领取社会保障的人数共计6.13万人，占老年人口的2.1％，占70岁及以上老年人口的3.9％。 北京市规定，从2008年1月1日起，具有本市户籍、年满60周岁，且没有享受到社会养老保障待遇的城乡老年人，均可以申领到每月200元的福利养老金。2008年5月,全市共有48.26万老年人领取了每人每月200元的福利养老金, 其中非农业人口12.56万，农业人口35.70万，发放养老金4.8亿元。 这标志着北京市的社会养老保障制度已经覆盖到城乡老年人，实现了制度全覆盖。第三，其他各种养老保障政策正在落实。被征地农民养老金制度不断落实和完善，到2007年底上海市60岁及以上老年人领取征地养老金的人数共计18.10万人，占老年人口的6.3％。以高龄老年妇女为主要对象的企业职工和退休人员因病或非因工死亡后遗属生活困难补助标准不断提高。第四，老年人社会优待政策逐渐推广。老年人社会优待主要是由社会上各类单位为老年人提供各种形式的经济补贴、照顾和优先、优惠服务，起初主要是针对离退休干部的，2005年12月26日，全国老龄委办公室等21个部门出台了《关于加强老年人优待工作的意见》 ，随后地方各级政府也相继出台了既有共同性又有特色性的老年人社会优待政策。内容主要包括：公园、园林、旅游景点等的参观门票减免, 公益性文化设施免费或优惠向老年人开放，老年人到公益性老年活动中心参加活动免费 ，老年人到医疗机构就医免交普通挂号费并优先挂号、就诊、化验、缴费、取药等，法律服务机构在为老年人提供赡养方面法律服务时减免相关费用，农村70岁以上老年人不承担“一事一议”筹劳、筹资任务，城乡低保户、五保户、特困户家庭老年人去逝后减免火化费。离休老年人还可免费乘坐城市公交和地铁。老年人可优先购买火车票、长途汽车票、飞机票。越来越多的地方逐步将针对本地老年人的优待政策的适用范围扩大到外埠老年人。此外，老年优抚对象的优待政策也不断完善，优待保障水平不断提高。这一切有力促进了广大老年人共享改革发展成果。
　　2． 老年福利设施建设的引导政策逐渐成熟
　　第一，财政补贴政策。为了鼓励社会力量参与老年社会福利事业建设，确立了“政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动”的原则，探索出了公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种途径，形成社会资金以独资、合资、合作、联营、参股兴办养老服务业的灵活机制。其二，税收优惠政策。2006年4月9日，国务院颁布了关于加强和改进社区服务工作的意见 ，其中，提出了一些发展社区为老服务的新措施。 财政部和国家税务总局制定了老年服务机构有关税收政策。 第三，管理和服务标准。民政部和建设部联合颁布了《老年人建筑设计规范》 ，民政部出台了《社会福利机构管理暂行办法》 和《老年人社会福利机构基本规范》 。第四，投资引导措施。各部门根据自身职能投资建设了一批为公益性老服务工程。民政部从2001年6月起，用三年时间在全国实施“社区老年福利服务星光计划”，全国城乡共新建和改建社区“星光老年之家”32490个，其中，省会城市建成7278个，地级城市建成14943个，县城镇和农村乡镇建起10269个；共投入134.85亿元，其中，民政部本级福利彩票公益金投入了13.53亿元，地方福利彩票公益金投入26.33亿元，地方财政投入43.36亿元，项目单位自筹和社会力量投入51.63亿元；其功能涵盖老年人入户服务、紧急援助、日间照料、保健康复和文体娱乐等，受益老年人口超过3000万。国家体育总局组织实施了公益性体育场所和设施建设的“全民健身工程”，已建成3万多个全民健身工程（点），大大改善了老年人参加体育活动条件。
　　3．养老服务业发展的鼓励措施趋于完善
　　为了加快建立以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系，各地出台了相应的引导和鼓励政策。第一，机构养老服务优惠政策。为了引导和支持社会力量兴建适宜老年人集中居住、生活、学习、娱乐、健身的老年公寓、养老院、敬老院，鼓励下岗、失业等人员创办家庭养老院、托老所，开展老年护理服务，为老年人创造良好的养老环境和条件，各地政府出台了各具特色的政策措施。2000年北京市政府出台了加快实现社会福利社会化意见，确定了鼓励发展民办养老机构的三项措施：对经民政部门批准的、社会力量兴办的为老年人服务的社会福利机构，由财政部门每年给予一定的资助；为老年人服务的社会福利机构，使用电力、自来水、天然气（煤气）按居民生活收费标准付费，救护、生活用车减免公路养路费，使用电话等电信服务享受优惠和优先照顾；对社会福利机构及其兴办的第三产业，以及通过捐赠支持社会福利事业的单位和个人，凡符合税务部门有关文件规定的，可享受税收优惠政策。2005年3月1日北京市民政局又出台了《资助社会力量兴办社会福利机构实施细则(试行)》，其中规定：凡属资助范围内、符合资助条件的，由法人（非政府机构）、自然人及其他组织举办的，自收自支、自负盈亏经营的养老服务机构，按入住满一个月的托养人员实际占用床位数，每月每张床位补助100元；凡属资助范围内、符合资助条件的，由法人（非政府机构）、自然人及其他组织举办的，由上级国有资金补助经营或以“公办民营”形式经营的养老服务机构，按入住满一个月的托养人员实际占用床位数，每月每张床位补助50元。上海浦东新区也出台了扶持社会办养老机构的优惠政策：对床位利用率90％以上、收养浦东籍老人数占总人数90％以上、开业六个月以上的民办养老机构，给予每人每月120元的运营费补贴。对新建的社会办养老机构，其固定资产投资部分按银行同期贷款基准利率，给予不超过三年的50％贴息。凡日托浦东籍老人10—30人且场所面积在100平米以上的，给予2万元一次性开办费补贴和三年内不超过2万元/年的房屋使用费补贴；日托浦东籍老人30人以上且场所面积在200平米以上的，给予5万元一次性开办费补贴和三年内不超过5万元/年的房屋使用费补贴。 第二，机构养老服务管理规范和服务标准。一些地方建立了公开、平等规范的养老服务业准入制度，一些地方出台了民办养老服务机构服务规范，如，北京市出台了《北京市养老服务机构服务质量标准》 、《北京市养老服务机构院内感染控制规范》 ，《北京市养老服务机构医务室服务质量控制规范》 和《北京市养老服务机构服务质量星级划分与评》 等一系列政策。第三，居家养老服务激励措施。居家养老服务实际上是在社区建立一个支持家庭养老的社会化服务体系，它是对传统家庭养老模式的补充与更新，是发展社区服务的一项主要内容，也是更新养老服务理念、创新养老服务方式、解决我国众多老人养老服务需求的重要途径。各地的普遍做法是，通过政策引导，鼓励社会资本投资兴办以老年人为对象的生活照顾、家政服务、心理咨询、康复服务、紧急救援等业务，向居住在社区（村、镇）家庭的老年人发放服务券，老年人凭券享受上门服务或到机构接受日间照料服务，实现“老人床位不离家，服务照样送到家”。各地还对经济困难老人、特殊贡献老人、百岁以上老人、80岁以上其他老人发放不同数额的居家养老服务补贴。2004年以来，上海市陆续出台了《关于全面推进居家养老服务的意见》 、《关于进一步规范居家养老服务补贴经费管理和使用的通知》 和《关于进一步推进深化居家养老服务工作的通知》 等一系列政策文件，社区居家养老服务体系初步形成，截止2005年底，全市已建立社区居家养老服务社233家，社区老年人日间照料中心83家，每月服务居家老人5.5万人，其中经评估享受政府服务补贴的老年3.9万名。2005年市、区两级财政和彩票公益金为经济困难、生活自理困难老年人提供的服务补贴资金达4840万元。 2006年10月，上海市提高了养老服务补贴标准，对于经济困难老人，按身体状况评定照料等级，照料等级达到中度和重度者给予居家养老专项护理补贴，在居家养老补贴的基础上，中度再增加100元/月，重度再增加200元，享受居家养老服务的老年人增加到9.5万。 根据上海市经济和社会发展“十一五”规划，至2010年，享受社会化养老服务人数占全市户籍老年人口的10％以上，其中社区居家养老服务人数扩大到25万人，约占户籍老年人口的8%。 浙江省政府出台了《扶持居家养老服务业的意见》，宁波市政府出台了《关于推进居家养老服务工作的若干意见》 ，深圳市制定了《社区居家养老服务实施方案》。在总结各地经验的基础上，2008年1月29日全国老龄委办公室、国家发展改革委、教育部、民政部、劳动保障部、财政部、建设部、卫生部、人口计生委、税务总局联合出台了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，就制定居家养老服务发展规划、加大政府投入力度、贯彻落实支持居家养老服务的优惠政策、建立和完善社区居家养老服务网络、加强专业化与志愿者相结合的居家养老服务队伍建设、积极培育和发展居家养老服务组织、建立居家养老服务管理体制以及合理配置资源、整合资源提出了明确要求。第四，老年医疗服务优待政策。为了帮助老年人解除病痛疾苦、提高生命质量，卫生部出台了《关于加强老年卫生工作的意见》 ，要求在深化卫生体制改革中，建立老年卫生保健服务系统，解决老有所医问题，具体措施主要有：支持社区医疗机构多向老年人提供廉价、便捷的服务，推动大中型医疗机构做好老年医疗卫生工作，促进农村基层卫生服务网络为农村老年人提供医疗健康服务，鼓励开展老年慢性疾病预防、老年健康宣传教育、老年病研究等工作。第五，老年护理和临终关怀服务支持措施。政府支持民间力量兴办老年护理、临终关怀性质的医疗机构，根据实际情况给予政策扶持。 “十一五”期间，我国将开展以生活完全不能自理和半自理老年人为对象的“爱心护理工程”试点和示范工作，采取中央财政拨款50%，地方财政和福利彩票配套资金50%的办法，有计划有步骤地在省会一级城市以及中等城市试点建设200所“爱心护理院”。省、市、县（区）都将建设有一定规模、设施齐全、功能完善、能起示范作用的服务机构。养老护理机构的床位数达到老年人总数的12‰。 为支持这项工程，2006年初建立了“爱心护理基金”，民政部在部本级社会福利彩票公益金中拿出400万元资助部分参加首批“爱心护理工程”试点单位。到2008年9月，全国27个省（区、市）80多个大中城市社会力量兴办的“爱心护理院”已由试点开始时的7个发展到148个，其中民间力量兴办的占到85％。
　三、进一步完善老年福利政策体系的对策思考
　　新世纪新阶段，全面建设小康社会加快推进，综合国力的不断增强，人民生活水平的普遍提高，社会消费结构逐步升级，社会需求不断由生存型向享受型发展，社会福利服务也应随之逐步转型、升级，朝向建立面向全体老年人、多元化投资、多层次发展、多样化运行、专业化服务的老年福利服务新格局前进，进一步实现老年福利服务向适度普惠型转变：服务对象从特殊老年人群向全体老年人口扩展，服务内容从物质供给向精神享受延伸，提供主体从单一主体向多元主体拓展，管理体制从政府主办向政府主导转变，运行机制从行政命令向市场运作转轨，服务方法从经验型向专业化转型。建立新型老年福利服务体系需要一个很长的历史过程，当前和今后一段时期重点在于从以下几方面。
　　 1．完善养老保障制度
　　核心是要切实解决养老保险资金缺口和养老保障待遇公平问题。关键是要实现各种所有制从业人员的养老保险关系的相互衔接、各个不同地区从业人员的养老保险关系的转移接续，并以此促进社会养老保险覆盖范围不断扩大。第一，继续扩大基本养老保险在非公有制企业、个体工商户和灵活就业人员中的覆盖范围。措施主要有：允许缴费基数有一定的弹性、缴费方式有一定的灵活性，尽快出台跨统筹区域异地就业人员养老保险手续转移、接续的具体办法，落实和完善对“4050”人员等就业困难人员的养老保险补贴政策，等等。 第二，加快推进机关和事业单位养老保险制度改革。措施主要有，尽快出台机关事业单位养老保险政策，确定既能与企业职工养老保险制度接轨又能体现公职人员职业特点的缴费办法，改革现行以本人退休前工资额为依据的基本养老金计发办法，实行以缴费年限、缴费工资和个人储蓄额为依据的基本养老金计发办法，使养老保险缴费贡献与待遇挂钩、与企业职工养老保险制度接轨，制定新老制度平稳过渡、合理衔接的办法。第三，尽快出台和实施适合农民工特点的养老保险办法。关键是要做到低费率、广覆盖、可转移，并能与现行养老保险制度接轨。稳定就业的农民工可继续参加城镇企业基本养老保险制度；条件不具备的农民工可以参加农民工养老保险，个人按本人工资5%缴费，用人单位按所在地城镇企业职工基本养老保险缴费规定替其缴费，社保机构按农民工本人工资收入的15%建立完全积累式的个人账户，每年负责将其缴费信息及个人账户储存额转回原籍；在城镇灵活就业的农民工，如果本人愿意并有缴费能力，可以自愿参加农民工养老保险。回农村的农民工可以参加农村社会养老保险。第四，妥善解决失地农民的养老保障问题。目前，全国因城市发展、基础设施建设和工业用地等原因被征地的农民大约有4000万人。 进一步完善失地农民养老保险政策可从以下几方面入手：对不同年龄段的人实行标准有别的养老保障政策，合理确定养老金费率和享受标准，实行政府、集体、个人共同出资的养老保险筹资模式。
　　2．完善老年医疗保健制度
　　随着人民群众生活水平的普遍提高，在基本解决温饱问题之后，看病就医已成为影响老年人生活质量的首要问题；而且随着医疗卫生体制改革的不断深入，老年人的医疗保障出现了许多新情况、新问题，必须通过完善老年医疗保障制度，逐步解决这些问题，切实提高老年人身体健康水平，真正实现健康老龄化。第一，建立科学的医疗服务评估制度。一方面，加快建立老年人健康状况和医疗、护理服务需求评估指标体系。2005年上海市制订了《上海市老年人照料需求评估标准》，其中包括四大主要参数：生活自理能力、认知能力、情感行为、视觉能力，两大背景参数：社会生活环境、重大疾病诊断；并编写了《评估员手册》。这种做法可以在实践中不断总结、完善，并逐步推广。另一方面，对于面向老年人的医疗服务机构，也要尽快建立评估标准和评估机制，促使其提高服务质量、降低医疗和药品费用。第二，拓宽老年人医疗经费的筹集渠道。主要措施有：发展多种形式的老年医疗保险，仿效德国和日本的做法，逐步建立法定的老年人护理保险制度；借鉴国外住房“倒按揭”办法 ，开展以房屋抵押为老年人筹集医疗费用试点，制订合理的办法帮助老年人将其房屋等财产抵押给银行或保险公司，作为入住老年公寓、养老院和护理院，享受服务的抵押，用于支付在各种医疗设施中接受服务的费用；加大医疗救助力度，增加各级财政医疗救助经费支出，福利彩票为医疗救助多筹集资金，医疗救助资源尽量向贫困老年人倾斜；大力发展慈善医疗事业，鼓励民间资本投资建立非营利性的慈善医院，规定公立医院应建立慈善门诊，引导医务人员为老年广大人开展慈善义诊，吸引社会力量捐资建立慈善医疗基金，发动社会公众向贫病老人捐赠医疗费用和物资。在有条件的地区，可以采取政府、集体和个人共同筹资的方式，建立一定区域范围的农村老年人医疗保障基金。第三，创新老年医疗服务模式。落实和完善卫生部关于加强远程会诊管理、 加强互联网医疗卫生信息服务管理 的政策措施，推广和规范“网上医院”（“数字医院”）这一新的服务方式， 方便老年看病就医、降低医疗费用。落实好《国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见》 ，把老年人列为社区医疗服务的重点对象，纳入基本医疗保险支付范围，为老年人享受社区卫生服务创造更多便利条件。发展家庭病床，调整医疗保险家庭病床结算政策，将老年人在家接受护理的部分费用纳入报销范围，增加家庭病床的经费支持。第四，发展老年人临终关怀服务。加快在全国建立一批专业化的“爱心护理院”和“临终关怀医院”，建设一支专业人员和志愿者相结合的“临终关怀”护理队伍，为临终病人及其家属提供医疗、护理、心理、精神等全面的照护服务。第五，建立经常性的健康教育制度。落实好《全国健康教育与健康促进工作规划纲要 (2005—2010年) 》、《全国九亿农民健康教育行动规划》等，制定落实这些规划的评价指标体系。把健康教育作为政府公共服务的重要内容，纳入财政预算，对老年人健康教育给予重点保障，并将教育对象的范围延伸到中年人和青少年。以社区、医院、学校、企事业单位为依托建立健全健康教育工作网络。
　　3．完善养老服务业扶持政策
　　一是加大对居家养老服务的扶持力度。在继续加大公共财政对居家养老资助力度的同时，重点在以下几方面进行探索：第一，为尽可能给子女照顾老年人创造条件。可以借鉴荷兰政府的做法，给空巢家庭的子女一定的带薪假期以便其照顾年迈的父母，也可以由政府长期给照顾老年人的失业、下岗子女发放一定的生活补贴。第二，引导企业多为老年人提供上门服务。鼓励社会资本投资兴办以老年人为对象的老年生活照顾、家政服务、心理咨询、康复服务、紧急救援等业务，向居住在社区（村、镇）家庭的老年人提供养老服务，尤其要鼓励他们为生活困难的老年人提供无偿或低收费服务。第三，建立方便老年人居家生活的住宅制度。对于城市新建小区应要求开发商提供老年人活动的场所和设施，鼓励年轻人购买靠近父母居所的房屋。 还可以建设老年人集中居住的小区，美国的“退休新镇”、“退休村” 、“自然退休社区” 和“居家援助式”公寓以及荷兰的老年人集体住宅 ，这些都值得我们研究和借鉴。第四，发展面向居家老年人的电子网络服务。帮助老年人掌握电脑和网络使用技巧，学会接受网上电子社区的“为老服务”，享受信息社会的便利。第五，鼓励发展为老服务的公益性民间组织。引导和扶持各类公益性民间组织多为老年人直接提供公益性服务，对于那些直接为残疾老人、贫困老人和老年妇女等困难人群服务的民间组织，要落实和完善税收等方面的优惠政策。逐步实行政府向民间组织购买养老服务的政策，促进其增加服务资源、提高服务水平。积极培育和发展各级养老服务行业协会，赋予其参与制订行业规范和标准、行业规划和准入、从业人员培训、服务质量评估、自律监督等职能，加强行业自律。
　　二是完善养老服务机构引导、扶持和规范措施。加强对养老服务机构的科学规划，落实和完善扶持民办养老服务机构发展的政策措施，改革公办养老机构的管理体制和经营机制，同时，着重加强以下工作：第一，制订和完善有关养老机构的建设和服务标准。抓紧落实和完善民政部与建设部联合出台的《老年人建筑设计规范》、民政部出台的《老年人社会福利机构基本规范》 ，建立养老服务的质量标准和评估制度体系，发展养老服务民间评估机构，逐步推进评估人员职业化，推动评估工作的制度化、规范化。将对养老机构服务质量的监测、评估与政府的政策支持和经费支持挂钩，将服务设施和服务质量评估结果作为政府购买服务和社会保险支付的重要依据。美国的做法是，把养老服务质量评估与“政府购买服务”直接挂钩，养老机构只有在每半年或一年的质量检查中达到标准，才有可能获得政府的医疗保险基金和地方的医疗救助基金。我们有必要借鉴这种做法，建立政府奖励制度，财政每年列支一定资金，对服务质量好、水平高的养老机构给予奖励，扶持优秀养老机构发展。第二，加快建设职业化、专业化的养老服务队伍。实施养老服务职业资格认证制度，在这方面，荷兰有些经验值得借鉴。 加强全日制院校的老年服务专业教育，积极鼓励有条件的高等院校和职业教育机构设立养老管理与服务、老年护理、老年社会学和老年产品开发等专业。开展对养老服务人员的定期培训，建立对养老服务人员培训费补贴制度。在养老领域推行专业社会工作者制度，参照发达国家和地区的经验，大力开发养老领域的专业社会工作者岗位，吸引专业社会工作者和高校社工专业毕业生到养老服务机构工作，发挥专业社会工作在提升养老服务机构专业化服务和科学化管理水平方面的独特作用。
　　四、结论
　　30年的改革开放提高了全社会的物质文化生活水平，大大改善了国民福利。我国的老年福利政策也随之不断改革和完善，老年福利事业发生了重大的历史性变化。老年人享受的社会福利总量显著增加，福利补贴的数量和福利项目的种类不断增加，福利设施的布局愈趋合理，覆盖范围不断从特定老年群体扩大到全体老年人。老年人所享受的福利服务质量显著提高，福利服务的个性化、专业化、标准化水平明显提升。老年福利的供给方式发生重大变革，提供主体由政府和单位向全社会各方面共同参与发展。这一切意味着我国老年福利政策和老年福利事业正在发生重大的转型升级，这是我国社会福利事业发展进步的显著标志，是全面建设小康社会的重要成果，也是促进社会和谐的重要保证。同时，随着我国人口老龄化的迅速发展和人民群众生活水平的普遍提高，老年人福利服务需求不断增长且日益多样化，老年福利事业还不能完全适应社会需求，需要采取有效的政策措施继续加快发展。 <\/td>"); document.writeln(" <\/tr>"); document.writeln(" <\/table>");