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坚持集约用地促进科学发展

    当前，我市正处于快速发展时期，随着城市化建设迅速推进，城市的急剧膨胀形成了对土地资源的巨大需求，如何立足于客观实际，坚持科学发展观，探求健康有序的发展思路，引导城市土地集约利用，是必须着力而又急需探讨的重要课题。
    一、科学发展观对推进土地集约利用的意义和要求
    土地是城市形成和发展的基础，是一切社会经济活动的载体。城市土地利用的合理性直接关系到城市的兴衰与区域的发展。我市人多地少，土地后备资源短缺，而城市和经济社会的发展对建设用地的需求却不断增大。在当前城市存量土地、空间有限的情况下，土地作为稀缺的不可替代的经济要素，决定了在土地利用过程中，必须树立科学的发展观，站在社会经济可持续发展的战略高度，正确把握集约用地与城市发展的辨证关系。树立科学的发展观，其内涵就是全面、协调、可持续。全面，就是既要考虑人，又要考虑环境，既要考虑经济，又要考虑社会；协调，就是要处理好人与人的协调，人与自然的和谐；可持续，就是要把握当前与长远的关系，寻求经济发展与资源环境可承受能力之间的综合平衡。集约利用土地，就是以最少的资源消耗，获取最大的社会、经济和环境效益。这是落实科学发展观的具体体现。
    二、推进土地集约利用触及到的几个重大问题
    1、城镇产业结构雷同，重复建设现象突出。多年来，以传统产业为主体的产业结构已形成了相当“量”的规模和“度”的关联。尽管产业结构调整已提到重要的战略位置，着力推进，但速度不快，成效不高。一是产业发展低位势。主导产业不突出，区位优势不明显，没有形成独具特色的产业结构，缺少对经济具有较强牵动作用的“航母”。“小而全、小而散、小而低”的现象十分突出，“做大”、“做强”的意识和能力较弱，缺少面向市场的开放性调整，缺乏市场竞争的真正实力。一方面，多层次、多方位的发展优势未能充分利用，尚未形成以优势资源带动优势产业，以优势产业带动相关产业的发展机制；另一方面，产、学、研结合不够，致使技术创新能力较差，科技成果的转化效率太低，各个环节缺少整体协调与有机合作机制。二是集聚效应不突出。集中集聚，才能使原来仅在小范围内配置、使用的资源和生产要素，在更大范围内形成合理、高效的重新组合成为可能，才能创造出更大的规模效应，产生更快的经济增长。而资源和要素的分散，将导致集聚效应大为弱化，产业间缺乏明确的分工和协作关系，造成大量同构性浪费，高新技术产业、现代服务业发展缓慢，经济发展受阻。
    2、城市用地结构和空间布局不合理。由于计划经济时代长期忽视城市规划和生态环境建设，使城市各类用地均衡协调发展困难重重。从城市用地现状来看，工业用地比例偏大，在一定程度上挤占了其他用地的需求，造成道路广场用地、公共绿地及公共配套设施用地比例偏低，妨碍了城市综合功能的发挥，降低了城市居民的生活质量。各类用地空间布局不合理。行政办公用地和工业用地占用城市中心区位优越的土地，土地的区位优势得不到充分发挥；中心商务区与居住区等其他用地混杂，影响了城市整体的环境效益和社会效益。旧城区普遍存在建筑拥挤、道路狭窄、房屋破旧、设施落后、环境恶化等问题。尽管危旧房改造、企业退城进园已提到重要的战略位置，大力推进，但速度不快，成效不高。城市用地结构和布局不合理，造成地不能尽其用，土地价值得不到充分体现，土地产出效率低下。
    3、忽视土地内涵挖潜，城市外延扩张无序。由于政策体制、税收设置等诸多因素，造成城市郊区土地开发成本低廉，而旧城区由于拆迁量大，建设制约条件多，成本相对较高。以经济效益最大化为目标的开发商必然愿意占用郊区农田搞土地开发。同时，地方政府通过从农民手中低价征地，高价出让，短期内就能够获得可观的土地差价。因此，地方政府往往采取这种方式来增加财政收入和建设资金，导致城市发展不断外延扩张。据不完全统计，2002年－2006年市区出让地块59.6平方公里，旧城区地块面积仅占15％。这种“摊大饼”式的发展模式，其外部性和内部性均不经济。其外部性不经济表现在加剧占用了有限的耕地资源，加重了基础设施和城市交通的压力；其内部性不经济表现在过度地注重新城建设不利于旧城改造，大量的危旧房无法修缮和改造，可能导致旧城区社会问题的发生。
    4、土地利用低效，资源浪费严重。工业用地的增长始终是城市用地扩张的主导因素。近年来，为解决地方政府的经济增长、优势企业安置、社会稳定等现实问题，先后设置了众多规模不等的工业集中区。地方政府寄望于“以地引资”，过分强调招商引资带动经济发展，寄望于通过大项目带动区域发展。由于眼前短期利益的驱使，往往将城市宝贵的优势资源降格使用，中心腹地“遍地开花”，开发建设“大手大脚”，土地利用低效。又由于“分灶吃饭”的财税体制和缺乏必要的入园“门槛”，管理上各自为政，盲目无序，彼此之间恶性竞争，竞相压价，导致土地价值低廉，整体效益低下。据不完全统计，拆迁企业安置区用于招商引资的占50％以上，三产研发区用于工业建设的占80％左右，园区建设普遍存在厂房单层为主，容积率仅0.6－0.8，土地利用率极低。同时，不少企业盲目圈地，搞“花园式”厂区，征而不用的现象十分普遍，造成大量土地闲置。
    三、加快推进土地集约利用的规划思考
    1、重视城市边缘带的土地利用总体规划。城市—城市边缘带—农村是一个不可分割的整体，城市边缘带既是城市扩张用地的供给源，也是农村发展用地的侵占者。城市边缘带的土地利用管理亦成为控制城市扩张的关键。目前，城市规划和土地利用总体规划“两规”并存，土地利用总体规划以实现耕地总量动态平衡为战略目标，而城市规划则以保证规划期内有足够的建设用地为目标，规划目标的矛盾必然导致管理上的矛盾。因此，在现有的规划体制下，协调“两规”的目标，编制耕地保护和城市发展兼顾的城市边缘带土地利用总体规划，对统筹城乡协调发展，推进土地集约利用具有重要作用。
    2、深化规划的动态性和时序性。当前，土地利用总体规划是在严格的规划期限内，确定每一块土地的用途，土地利用只能严格按规划的预先设定进行，属于静态性和刚性的规划。社会经济环境在不断的发生变化，承载一切社会活动的土地的利用也必然发生变化，规划的用地格局和客观需求相抵触，其结果就是违法用地和违法建设现象频频发生。规划一成不变地贯彻到底是不现实的，
要通过对城市社会经济发展的分析，预测城镇功能和经济结构的发展趋势，按照功能互补、协调发展的原则构建城市体系结构，在空间和时间上实现对土地资源有效合理的使用，使规划具有随社会经济环境的变化而变化的动态性和规划期限顺序后延的时序性。
    3、注重集约用地和节约用地。集约用地本身并不限制城市的发展，而是通过提高现有建设用地的利用效率满足城市发展对建设用地的需求。其最终目的是优化土地利用结构，在保证土地利用效率最大化的约束下解决供需平衡。因此，在规划中应注重集约用地和节约用地，实现各种用途的土地利用效益最大化。在城市发展过程中，必定产生新增建设用地的需求，但要处理好当前与长远的关系，不能片面强调短期利益，哪里的土地开发成本低就占用哪里，走外延扩张的城市发展之路；而应综合考虑经济效益、社会效益和生态环境效益，集约高效利用现有的建设用地，在经济、社会、环境等多方面可行性研究的基础上，确定合理的土地利用强度，加强对土地资源的引导和调控。
    四、积极推进土地集约利用的有效举措
    1、根据不同发展阶段，合理制定发展战略。城市土地集约利用与城市发展所处阶段密切相关。不同发展阶段，城市土地利用最佳集约度的涵义是不同的，充分研究城市所处发展水平，因地制宜，因时制宜，是研究土地集约利用的前提和基础。随着我市产业结构的逐步转型，集约化经营和内涵式发展是必然选择。社会对劳动力需求减缓，企业分离出大量富余人员，产业结构逐步向第三产业转型。制定城市发展战略，必须根据客观实际及城市自身经济发展的历史阶段，讲求实际，注重实效，逐步推进，充分考虑财力、物力的可能，分清轻重缓急，重视城市发展的内涵，合理制定建设标准，统筹安排各类项目，提高生态环境质量，科学确定建设规模和发展速度，走内涵式发展道路，推动城市可持续发展。
    2、改革土地管理制度，建立科学的管理体制。长期以来，行政机制和保障措施的缺位等诸多因素，已成为影响土地使用者进行土地开发的主要因素，导致土地利用的粗放。城市土地归国家所有，但事实上由各个单位占有和使用。由于对使用权的权能不清晰，在流转及流转收益分配等方面都遇到了难以逾越的障碍。在集体土地流转过程中，基层政府和村集体都是受益者，农民虽是利益相关者，但由于其只具有承包者的身份，因此，容易引发基层政府对农地转用的冲动，既损害了农民利益，又导致对土地的粗放利用。因此，必须从根本上解决土地产权明晰化和所有权主体虚置问题，对土地产权制度进行改革，制定土地合理流转的措施，解决因土地产权关系界定不清晰、未来收益权不确定而难以形成长期性投入激励机制、土地经营中短期行为盛行等实际问题。
    3、深化城市规划编制，优化土地利用结构。城市规划是城市建设和发展的蓝图，是建设和管理城市的基本依据。城市规划直接关系城市综合功能的有效发挥，涉及经济、社会、人口、资源、环境的协调发展。规划编制要重点转向对资源的保护和进行空间的管制上，建立以总量控制、结构控制、空间控制为主体的规划控制体系。根据城市规模和空间结构、经济发展速度和土地开发规模等，合理确定城市规模和空间结构，实现以功能集聚和结构平衡为特征的内涵式发展目标。要加强对城市化发展的所处阶段进行分析，合理预测城市发展中各类用地的需求，优化城市土地利用结构，均衡协调各类用地发展，安排好生态环境保护、资源开发利用和基础设施建设等用地。统筹城市土地资源，宜工则工，宜商则商，集中发展城市建成区，控制城市外延扩张。要在保护耕地、节约用地的前提下，科学合理地制定各类城镇用地的规模与标准，提高土地利用效率。处理好城市建设与区域发展的关系，统筹安排基础设施，避免重复建设，实现基础设施区域共享和有效利用；增强和完善区域中心功能，发挥对区域经济的辐射作用。
    4、深入推进土地整理，以“存量”换“增量”。我市经济发展起步较早，乡镇企业和集体非农建设用地数量庞大，随着城市化步伐的加快，规划的调整、企事业单位变迁等诸多因素，大量的建设用地将进行资源整合、重组和配置，这为盘活存量，集约用地提供了可能。
对于杂乱不规则的地块，由政府或政府委托的机构、企业等单位通过征购或其他方式，从分散的土地使用者手中把土地集中起来，并由政府或政府委托的机构、企业等单位组织进行土地整理；在完成房屋拆迁、土地平整和基础设施配套以后，根据城市经济发展对土地的需求以及政府的土地供应计划，以出让、转让等方式将土地投入市场。
    对于不合理的土地利用结构，通过地租、地价、税收等经济杠杆，促使商业、金融业等高收益用地向区域中心集聚；工厂、仓库等低收益用地向郊区转移，提高居住、绿化、交通等用地的比例，优化城市土地利用结构。企业通过转让地价较高的土地，购买相对低廉的土地，获取较高的经济收益，带动了设备更新、产业升级，盘活了存量土地。
    5、大力实施土地置换，优化用地空间布局。城市用地置换是合理地对城市各种不同性质用地进行功能配置的转换，从而提高城市土地利用效率，优化用地空间布局。城市区域各个地块都有其自身的区位优势，只有因地制宜，合理布局，优地优用，才能充分发挥土地的潜力。要充分发挥市场机制对土地资源配置的基础作用，借助级差地租这一经济杠杆，结合城市建设及产业结构调整和国企改革，积极推进城市用地置换。特别是对区位条件好，土地级别效益高的工业用地进行置换，实施“城市空间置换”的企业迁移行动。许多设备陈旧，生产工艺落后而又缺乏资金改造的工业企业，认识到脚下土地的巨大价值，往往主动迁往城郊，利用新旧用地之间的差价为企业的设备更新和生产调整筹集资金。第三产业、高新技术产业具有高集聚度和高投入产出的优势，在土地利用的竞争中往往处于有利地位，能稳居高地租地段。
    土地作为经济社会发展的物质载体，是实现经济社会可持续发展的重要保障。土地利用尤其是城市土地开发，必然由外延—扩张型模式向内涵—挖潜模式转变，只有坚持土地集约利用，才能实现高效、节约用地，推进社会、经济、生态的可持续发展。

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