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　　我市当前正处于工业化和城镇化加速发展的新阶段。2018年5月，市委十届七次会议提出了“重振雄风，再创辉煌，重返全省第一方阵”的奋斗目标。加快经济发展，是实现“重返全省第一方阵”目标的重要基础。财政作为政府主要经济职能部门，在推动地方经济发展中肩负着重要使命。财政政策通常从收入和支出两个方向上支持经济发展，基于中央和地方财政权力配置的不同，地方财政主要从支出面，即通过增加财政投入的方式促进地方经济稳定增长。本文拟从简要分析我市经济发展的阶段性特点，以及当前财政支持经济的主要方式及存在的问题着手，借鉴国内外一些地方的实践经验，对创新我市财政支持经济发展的方式提出政策建议。
　　一、改革财政投入方式的现实背景
　　（一）我市进入工业化和城镇化加速发展新阶段。**作为中部地区老工业城市、安徽省第一个设市的城市，经过多年的建设发展，特别是近几年持续实施工业强市和自主创新战略，大力推进城市大建设，坚持产业发展、城市建设“双轮驱动”，工业化和城镇化水平不断提高。2018年，全市规模以上工业企业702户，实现工业增加值490.43亿元，比上年增长15.3%。十多年间，我市工业化率（工业增加值占全部生产总值的比重）从2000年的31.2%提高到2018年的45.3%，平均一年提高一个百分点。与此同时，我市2018年常住人口322万人，其中城镇人口160万人。我市城镇化水平（城镇化率，城镇人口占全市常住人口的比重）由2000年的30.7%提高到2018年的49.7%。特别是近三年，城镇化率年均提高近1.6个百分点。经济学中有个重要的“纳瑟姆”曲线，它表明当城镇化水平达到30%而继续上升至70%的区间，是城镇化率上升最快的发展阶段。根据我市城镇化“日程表”安排，全市城镇化率到2015年将达到52%以上，2020年全市达60%以上，到2030年将超过70%。显然，目前我市正处于工业化和城镇化加速发展的阶段。从国际经验看，此一阶段无论是产业发展还是城市建设都需要大量的投资，仅仅依靠有限的政府财政收入是远远不够的。
　　（二）财政收入增速放缓将回归常态。根据世界银行的测算，2016—2020年中国GDP潜在增长率将下降到7%，2021—2025年下降到5.9%，2026—2030年下降到5%。当前我国经济正处在增速换挡和转变发展方式的阶段，经济发展面临“三期”叠加，中高速增长已经成为我国经济发展的“新常态”。同时，我们也要看到，财政收入的增速将告别此前20%乃至30%的“高增长”时代，回归常态。即使在短期内财政收入仍会继续增长，但增速会逐步趋缓。与此同时，财政支出的结构发生了根本性变化，社会民生性支出占比大幅度提升。由于社会民生支出是一种权利型支出，具有不可预测性、僵硬性、难以进行预算控制等内在特点，中长期看财政收支面临较大压力。我市作为全国经济系统中的一部分，财政经济运行不可避免地会受到这种全局性的趋势影响。随着经济增长将逐步放缓，在未来，财政收入的增速也必然会随之放缓，而社会民生支出和债务支出都是刚性的，在财政资金安排上能够腾挪用于经济发展方面的预算空间将会变小变窄。
　　（三）市场化取向改革推进财政回归公共性。党的十八届三中全会提出，要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，加快建立现代财政制度。现代财政制度的本质是公共财政，要求厘清政府与市场的边界。借助市场的“无形之手”实现资源的优化配置，激发市场活力和创造力；同时，充分发挥政府“有形之手”的职能，加强市场监管，维护市场秩序，弥补市场失灵。理论和经验都已经证明，在经济发展领域，市场机制对资源的配置比政府具有更好效率，财政政策措施应主要通过市场机制发挥引导作用。过度依赖政府之手，把财政资金和财税政策作为刺激经济增长的“万能钥匙”，虽然在一定程度上促进了地方经济发展，但从长远看，干扰了市场经济的有效运行，在财政上显然也是不可持续的，进而最终影响到经济发展的可持续性。公共财政只是弥补市场缺陷，而不能替代市场力量，地方发展的关键是要发挥市场配置的作用，创造发挥市场作用的政策环境。
　　（四）传统财政投入方式存在明显缺陷。当前财政支持企业多采取无偿补助的方式，虽然能有效支持相关企业发展，但也不可避免地存在很多缺陷和不足。一是不能实现扶持资金精准投放。很多的财政资金是靠“人脉”去争取，而不是基于企业或项目的内在价值，缺乏专业的价值发现机制。资金和项目管理者很容易被“俘获”，滋生腐败交易，资金投入面临较为严重的“脱靶”风险。二是不能集中高效使用财政资金。在对企业给予财政支持的过程中，容易套用“财政资金向弱势群体倾斜”的习惯性思维，公共性原则变成了扶弱附小的照顾性投放，流于“撒胡椒面”式的“利益均沾”。习惯“点对点”式的对企业个体方面支持，造成财政政策和资金的碎片化。三是不利于竞争开放市场的形成。无论是直接补贴，还是税收减免，都是直接作用于企业。这样势必打破市场均衡，造成竞争的不公平，违背WTO原则，影响市场经济的健康发展。此外，企业多头申报、虚报骗取财政资金的行为时有发生，部分企业没有按申报时的承诺把财政补助资金真正用于发展生产，财政资金使用效果不理想。
　　二、改革的总体设想和经验借鉴
　　在现代市场经济条件下，政府对经营性领域的必要财政投入并不是权宜之计，而是基于经济增长的稳定预期和产业升级跃迁做出的必要的制度性安排。针对传统财政投入方式存在的诸多弊端，以及当前所面临的财政经济环境的变化，财政支持实体经济发展需要注入新思维。充分运用市场化工具和金融手段，有效发挥财政资金杠杆作用，突出对重点行业发展的扶持。创新财政对一般性竞争领域的投入和支持方式，努力实现“四个转变”，即由事后为主向事中事前介入为主转变、由分散使用向集中使用转变、由无偿使用为主向有偿使用为主转变、由直补企业为主向创造外部环境为主转变。积极探索财政经营性资金股权投资管理改革，按照“拨款变投资，资金变基金”的要求，充分发挥财政资金的引导和激励作用，建立“投入—运营—退出—再投入”的财政扶持资金循环利用机制，切实提高财政资金的使用效果。在历史中找寻改革的智慧，国内外很多地方为我们提供了有益的借鉴。
　　（一）美国联邦小企业管理局
　　美国联邦小企业管理局（SBA）是美国政府基于“扶持小企业的发展，保持现有经济发展的活力和促进经济发展新的增长点”的发展理念，于1958年根据《小企业法》所建立的联邦机构。SBA专门为那些不能从其他正常渠道获得充足资金的小企业提供融资帮助，资金主要来源于国会拨款提供的周转基金和收回贷款的本息。
　　1.提供多样化的贷款方式。SBA一般并不直接向小企业提供资金或捐赠，而是通过向符合特定要求的小企业提供信用担保，大大提高了小企业获得商业银行贷款的可能性。从提供担保的方式上来看，主要聚集特定区域和领域，重点通过三种给予SBA担保的贷款计划来提供相应服务。一是7（a）贷款计划。向传统领域和欠发达地区的小企业提供由SBA担保的利率不超过主导利率的贷款。二是CDC/504贷款。通过与全美270家非赢利注册开发公司（CDC）合作，向成长性小企业提供长期、固定利率的融资，以用于对土地、房产、设备等的购买和改造等。三是小额贷款计划。由SBA先向160多家小额贷款中介机构提供资金，再由中介机构向初创期企业提供短期周转性小额贷款。上述贷款方式的共同特点是，SBA制定规则，并向商业银行或中介机构提供部分担保或贷款；商业银行或中介机构审理小企业的贷款申请，向符合条件的小企业贷款并负责收回。
　　2.吸引和积聚风险投资者。SBA支持的风险投资一般专注于初创期、高成长型、科技含量较高的小企业。为支持小企业获得风险投资的支持，SBA在全美实施了小企业投资公司计划（SBIC）。SBA通过政府信用担保，在公开市场上募集资金，再通过SBIC向符合要求的小企业提供风险投资。SBIC按照风险投资的运行机制选择投资项目。若项目成功，SBIC应向SBA缴纳按基准利率计算的利息，之后只需再缴纳总利润的10%，其余利润在投资人和投资管理人之间按8：2分配。若项目失败，则由SBIC和SBA共同承担相应损失。
　　（二）潍坊以金融手段管理运作财政专项资金
　　2012年以来，潍坊市积极探索改革财政专项资金运作管理模式，采取“增量全部整合，存量部分整合”的渐进改革方式，整合文化、科技、教育、农业等领域新增专项资金，并统筹历年结余结转资金，设立“蓝色产业基金”，建立以股权、债券等金融手段为主的财政支持机制，撬动金融、社会资本投入相关领域，放大财政资金使用效益。
　　1.设立五支产业基金。安排1.5亿元引导基金，吸引社会资本近10亿元，设立了文化产业投资、节能减排创投、农业产业投资、大学生创业、中小企业债权投资等5大产业基金。在运作模式上，搭建市场化运作机制，借助市场力量全面参与决策、投资和监管，提高财政资金的使用效率。在投入方向上，围绕现代产业体系，突出品牌农业发展、新兴产业培育、传统优势产业提升、现代服务业发展、科技创新等重点领域，着力支持产业园区、公共平台、高新技术龙头企业、科技型中小企业、科技成果转化等关键环节。
　　2.组建滨海发展基金。与国内大型投资集团合作组建滨海发展基金，为滨海区建设提供强力支撑。一是组建信托基金，首期募集10亿元，主要支持产业链关键技术研发、重大产业项目融资、社会化服务体系建设和高层次人才培养引进等；二是设立私募股权投资基金，吸引金融和社会资本进入，重点投资节能环保、新材料、高端装备制造、海洋经济等新兴产业；三是筹建政策性股权投资基金，重点投向种子期、初创期具有成长和科技进步潜力的中小企业及人才创业项目。
　　3.运用夹层基金。以市直相关部门提供的产业支持目录及相关要求为依据，与商业银行、股权基金等合作，追加部分信托机构，组建股权债权联盟，共同实施以附带回购条款的股权引导基金（即夹层基金）为核心的“成长100综合金融服务计划”，由股权债权联盟成员在约定期限内按照1：10的比例提供担保、信贷、承兑、信用证、代发债券、股权投资等综合融资服务，支持本地企业的转型升级和快速成长。
　　（三）重庆产业引导股权投资基金
　　2014年7月，重庆市政府陆续审议通过《重庆市产业引导股权投资基金总体设立方案》、《关于工业、农业、科技、现代服务业、文化、旅游六个专项基金设立方案》和《重庆市产业引导股权投资基金管理暂行办法》，利用市财政扶持产业发展的专项资金，以及其他政府性资金，设立产业引导股权投资基金。引导基金首期规模为25亿元，自2014年起连续投入5年，力争形成超过100亿元的基金“蓄水池”，通过市场化手段，投向工业、农业、科技、现代服务业、文化、旅游等六大产业和领域。
　　1.资金来源多元化。充分发挥引导基金的杠杆效应，按照不低于1：1或1：3的资金配套比例广泛吸引社会资本，特别是保险资金、养老资金等金融系资金、国家部委专项资金、全国性资产管理机构资金、央企资金、跨境人民币资金等，共同发起设立专业化的产业基金，投向全市经济社会发展薄弱领域和政府支持的重点环节。2014年，重庆市财政出资25亿元成立产业引导投资基金，与首批签约的16家合作基金管理人共同设立基金规模155.5亿元。
　　2.基金运作市场化。按照“政府引导、市场运作”的原则，成立重庆市产业引导股权投资基金有限公司，受托管理引导基金。产业引导基金与通过公开征集或招标确定的私募投资基金管理人合作，共同设立私募投资基金性质的专项基金。引导基金实行决策与管理相分离的管理体制，采用“协调小组+引导基金公司”的运作模式，政府对引导基金的管理主要体现在通过“引导基金协调小组”加强对“基金管理人”的选择和“专项基金”总体投资方案进行审核把关。政府不过多干预引导基金管理公司和“专项基金”的运作，资金具体落实到什么项目上，完全通过市场化的操作手段完成。
　　3.基金管理专业化。引导基金实行专业化管理，各子基金的所有权、管理权、托管权分离。引导基金在子基金中参股不控股，不独资发起设立股权投资企业，其余资金由基金管理人负责募集。子基金的投资由基金管理人根据其专业优势做出判断，引导基金作为出资人参与投资决策。在公司评估、股权管理、投资者关系管理等投后管理上，均由基金管理人负责。子基金的股权投资资金委托商业银行进行托管，并对投资活动进行动态监管。
　　（四）合肥“1+3+5”产业扶持政策体系
　　2014年5月，合肥市出台了《合肥市扶持产业发展“1+3+5”政策体系》。明确提出，严格控制小额事后奖补政策，把有限的资金主要投向合肥优势主导产业和战略性新产业，重点解决企业在起步阶段面临的资金紧张问题。同时将绩效管理融合到具体条款和合同的约定中，将单纯直补企业转变为侧重企业外部环境营造。
　　1.“1+3+5”产业扶持政策。“1”指的是《合肥市人民政府扶持产业发展政策的若干规定（试行）》。《规定》作为纲领性文件，主要包括产业政策制定中需要遵循的基本原则、各种扶持方式在资金总量中的占比、各相关部门的职责等。“3”指的是《合肥市政府投资引导基金管理办法（试行）》、《合肥市天使投资基金管理办法（试行）》、《合肥市财政资金“借转补”管理办法（试行）》三个管理办法，对“基金”和“借转补”操作方式作出统一规范。“5”即五大产业扶持政策，明确了各产业扶持的重点及采取的具体投入方式。
　　2.四种投入方式。一是基金。包括政府投资引导基金和天使投资基金两种方式。充分发挥资金杠杆作用，吸引社会资本，同时运用市场机制选择投资企业。二是“借转补”。采取“事先设定绩效目标、合同管理、先预拨专项资金、绩效考核后再全部或部分转作补助”的投入方式，在企业最需要资金的事前、事中阶段投入，根据绩效考核结果确定实际奖补额度。三是财政金融产品。将财政资金与金融资本相结合，通过财政资金引导信贷、担保、信托等金融机构，设立风险补偿、集合信托、保费补贴等形式多样的财政金融产品，发挥财政资金的“金融撬动”作用，多渠道增加产业投入。四是事后奖补。奖补的范围仅限于上级明文规定要求出台或配套的，有重点考核任务要求的，市政府已出台且仍具有执行效力的政策。
　　三、创新财政支持经济发展投入方式的建议
　　（一）整合财政政策资金，增强支持经济发展的整体合力。
　　目前，我市关于支持经济发展的政策和专项比较多，如工业强市、自主创新、“5116”工程、战略性新兴产业、民营经济、服务业发展等。在形成完备的政策体系的同时，也带来了各项政策和专项之间在支持对象、内容、方式等方面的类同或重叠，资金安排渠道多、管理部门和环节多等问题，财政资金有限供给和使用分散的矛盾比较突出，直接制约着政府支持经济发展效率的提高。为此，迫切需要对现有的政策和专项加以梳理整合，“握指成拳、集中发力”，同时也能为我们下一步创新财政支持经济发展方式提供稳定而充足的资金来源。
　　一是梳理现有财政政策。重点解决好当前政出多门等现象，取消重复、低效等政策项目，按照市场化原则清理规范财税优惠政策，完善我市的产业扶持政策体系。
　　二是整合财政专项资金。重点解决财政资金部门化的问题，打破原有的财政资金部门所有、只能部门分散使用的状态，实行统一规划、统筹使用。同时，注意做好公共财政和政府性基金预算资金、本级财力和上级转移支付资金、财政与政府平台公司资金、财政资金和政府非经营性资产的整合，壮大财政用于扶持产业经济发展的“总盘子”。
　　三是注重政策机制创新。整合财政政策资金，不是对现有政策资金的简单调整和归并。而是要按照市场经济体制和公共财政的内在要求，对财政支持政策和资金进行调整和重新配置，运用市场化的方式和工具支持经济发展。
　　（二）明确财政扶持重点，注重政策作用靶点和实施效果。
　　财政政策和资金本身就是稀缺资源，只有抓住重点领域和关键环节，才能做到事半功倍。财政投入只是一个杠杆，杠杆作用大小不取决于其本身，而是取决于支撑杠杆的支点。财政投入只要选准支点、选准项目、选准领域，杠杆作用就力大无穷。当前，我市正处于工业化和城镇化加速发展的阶段。财政支持经济发展，也应当主要围绕工业化和城镇化这两个方面铺陈开来。并根据企业的不同类型（如小微企业、科技型企业等）、不同成长阶段，有针对性地提供相应的支持方式，切实提高政策作用效果。
　　一是解决小微企业融资困难。小微企业是经济发展的基础，没有小微经济的成长，经济就不会健康。由于高成本、高风险、无利可图，小微企业融资是一个世界性难题，完全靠市场不能有效解决其融资问题。公共财政可以采取多种方式与商业银行合作，合理分担融资风险，为小微企业发展提供财政信贷资金支持。
　　二是鼓励初创期企业创新创业。初创期的企业，其产品尚未定型、盈利模式也没有确定，企业的发展存在较大的不确定性。由于投入风险太大，创投基金和信贷资金在这一时期都不愿意介入。公共财政可以通过设立种子基金的方式，支持初创期企业的科技成果加速转化。
　　三是支持成长期企业加速发展。成长期的企业，其产品有了较明确的市场前景，产品开始试销并投入市场，产品的促销、营销以及产品投入生产后的大规模投入都将使得资金需求量紧迫且需求量巨大。支持战略性新兴产业和高技术产业处于成长期的创新性中小企业发展，需要创业投资基金的助力和催化。
　　（三）财政资金金融化运作，放大政策资金的杠杆效应。
　　财政资金的金融化运作，是指政府支持经济发展方面投入由财政性资金转化为金融性资金安排使用的过程；也即是在财政资金支持经济发展过程中，通过金融化方式的操作，引导金融资本、社会资本积聚，在满足其基本财政目标的前提下，实现财政资金循环滚动安排使用，放大财政资金使用效果。
　　一是提供多样化财政金融产品。通过注入资本金等方式，壮大国有融资担保机构实力，为小微企业提供专业化的融资担保服务。设立贷款风险补偿资金池。采用银政保合作，设立若干个行业或区域的“风险基金池”，商业银行按资金规模的10倍以上放大，为特定方向的，处于发展期、自身融资实力较弱且缺乏足够抵押品的企业提供信贷资金，其贷款损失的风险由银行、财政和担保公司按一定比例分别承担。设立小微企业直接融资资金池。财政按照不高于融资规模的一定比例存入保证金，为小微企业发债进行增信，支持辖区内小微企业直接融资，降低企业融资成本。此外，为有效控制风险，保证投入资金池的资金总量不损失，还可以在每年的财政专项资金中安排财政代偿风险资金。在发生财政代偿损失时，及时将财政代偿风险资金注入资金池，维持资金池内资金具有充足的流动性。
　　二是设立政府投资引导基金。国际经验表明，政府投资引导基金作为一种由政府出资设立，旨在引导民间资金设立各类创业投资子基金的政策性基金，对于发挥财政资金的杠杆放大作用，吸引民间资本增加全社会投资资本的供给，具有重要意义。政府投资引导基金通常采用“母基金”的运作模式，其着力点在于支撑若干个创业投资企业（子基金）的设立和发展，不以直接投资项目而以投资创投企业作为基本策略，并通过对基金投资组合的管理实现投资收益和风险的组合匹配。政府投资引导基金按市场化方式操作，在选择投资的创投企业时，不是由行政主管部门“带帽钦定”，而是由引导基金管理机构根据市场状况，综合考虑风险、收益和政策目标等多方面因素来确定。政府投资引导基金支持设立的创业投资子基金一般情况下可以获得一定回报，同时为了更有利于所支持的创业投资子基金强化财务约束，通常引导基金采取参股的方式有偿运作。为有效地对外行使引导基金的权利和承担相应义务与责任，管理参股子基金中的股东权益，政府投资引导基金大多以法人的形式设立，由相关部门任命或派出人员组成理事会行使决策管理职责。政府投资引导基金通过加入子基金董事会的形式引导创业投资基金投资于初创期和成长期企业或项目，但不干预子基金的市场化运作。充分考虑我市的经济体量和财政规模，我市当前可以通过整合工业强市、自主创新专项资金以及盘活部分财政结余结转等存量资金，首期拿出3-5亿元，并积极吸引中央和省级引导基金支持，合作设立市级政府投资引导基金。以后年度，可以视财力可能及基金的实际运作情况，不断增加基金的注入。
　　三是推广政府与社会资本合作（PPP）模式。根据国家财税体制改革的总体方向，将建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，逐步剥离融资平台公司政府融资职能。政府借道融资平台公司等企事业单位举债越发困难。政府与社会资本合作（PPP）模式，是指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务，以特许协议为基础，彼此之间形成的一种伙伴合作关系。PPP是市场经济国家普遍运用的一种公共服务供给方式。推广PPP模式，为我们新型城镇化建设、城市基础设施投资和运营提供了一个全新的视角。对供水供气、垃圾处理、道路交通、棚户区改造等公益性项目，政府可以通过设置合理的收费机制和特许经营权，吸引社会资本参与建设，加速形成多元化、可持续的资金投入机制。政府按照事先约定，仅承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担项目融资的偿还责任，有效减轻了政府在长期资本性支出事务上的债务负担。推广PPP模式是一个循序渐进的过程。当前，我市要尽快成立PPP协调管理机构，制定适合我市实际情况的PPP管理制度体系，建设适合采用PPP模式的项目库，推进我市的PPP项目试点工作。对部分符合条件的融资平台公司，剥离政策性融资功能，改善公司治理结构，实施财务上可持续的商业化改制，壮大公司的资金实力，将其改造成为政府实施PPP项目的SPV（特殊目的公司）平台。
　　（四）加强政策资金管理，切实提高项目整体绩效水平。
　　一是实施项目资金竞争性分配。在市级财政专项资金分配环节引入竞争性机制，在明确扶持范围和预期绩效目标的基础上，通过招投标、专家评审等方法，在众多备选项目中选择最能实现专项资金绩效目标、预期使用效益最高或实施成本最低的项目。通过竞争性分配方式，将财政资金分配从“一对一”单向审批安排，转向“一对多”选拔性审批，建立“绩效优先，多中选好，好中选优”的项目选择机制。
　　二是推进项目支出绩效评价。所有申请财政资金支持的项目，都要在其项目申请文件中明确资金的使用范围、预期进度以及要达成的主要目标等，并与财政部门签订承诺书，建立财政资金使用可置信的约束机制。以承诺书的内容为依据或标准，开展项目绩效评价，总结项目实施管理经验，揭示项目实施绩效结果。对绩效结果较差，存在资金使用违规的，追回财政扶持资金，并将企业或项目列入不再支持黑名单。
　　三是试行开展政策演进评估。我们所身处的经济社会环境是动态的、演进的，现在政策所倡导或是支持的内容、方向，在社会经济发展、技术进步以后可能会失去继续支持的价值，政策内容本身也可能逐渐沦落为所要解决的问题的一部分。因此，我们还要适时全面审视和检查政策的方向和细节，实施重大政策执行效果评价，建立有效的预算与政策联接机制，根据评估结果及时进行政策微调，使之更能适合经济社会发展的需要。
　　四、结语
　　为工业化和城镇化融资，究其根本是个财政问题。我们需要进一步转变理财观念，提供创新的工业化和城镇化融资工具，合理控制财政风险，实现地方财政可持续运营。改革财政支持经济发展投入方式，探索实施财政资金金融化运作，需要我们拥有更具市场化的眼界，充分利用市场机制的价值发现功能，实现财政资金的精准投放，放大资金使用效果。减少财政资金无偿投入，更多采用基金等股权投资方式，将是我市未来经营性领域财政投入的变革方向。当然，每一种财政投入方式都有其自身的特点，各具不同的作用机理。处于初创期尚未显露盈利前景的企业，仍然需要财政资金的无偿资助。有效运营引导基金，管理好基金运营风险，精密设计基金管理模式、运作方式和治理架构等，有待于我们进一步地研究和探索。<\/td>"); document.writeln(" <\/tr>"); document.writeln(" <\/table>");