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　　一、土地储备制度简介
　　从1996年设立的上海土地发展中心开始，我国的土地储备机构经历了从无到有再到逐步规范的过程，目前全国已经有2000多个土地储备机构，对土地储备机构的制度规范也同样是逐步的发展和完善。土地储备制度应该来讲是土地招拍挂制度的产物，根据土地管理法规定了“对于经营性用地必须通过招标、拍卖或挂牌等方式向社会公开出让国有土地”（这是超有中国特色的“市场制度”，奠定了今天的土地市场格局，也是房地产市场发展繁荣的最重要前提），伴随着招拍挂制度的实施，马上面临的问题就是什么样的土地才具备招拍挂的资格，只有完成了收储手续的土地才具有招拍挂资格，因此土地储备制度应运而生。
　　那么手续完备储备土地需要哪些条件呢？
　　条件一，储备土地必须是国有建设用地。我国土地按所有权来说分为国有土地和集体土地，按利用类型来说可答题分为建设用地和非建设用地（包括农用地、未利用地）。在自然资源系统有个名词全称为“农用地转用与土地征收”，这是非国有建设用地变为国有建设用地必须的一环，需要经过省级人民政府或国务院审批（根据《土地管理法》第四十五条规定：征用下列土地的，由国务院批准：(一)基本农田；(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；(三)其他土地超过七十公顷的。）
　　条件二，储备土地的使用权必须在地方政府手中。在“农转征”环节中，土地需要经过或“征”或“转”、或二者并行，转，指的是土地用途的转变，把农用地和未利用地转为建设用地。征，指的是征收，把集体所有权土地变成国有土地。举例而言，集体非建设用地转为国有建设用地，就需要集体土地征为国有，即征收；同时需要非建设用地转为建设用地，即转用，这就要“即征又转”；“只征不转”（集体土地转为村庄建设用地，如农民建房就是标准只转不征）；“只转不征”（改变土地的权属性质，土地所有权由集体所有变为全民所有，政府需要支付补偿费用和安置费用，征收后，土地转变为政府收储。只是土地用途不改变。）；“不征不转”的情况，这是一种政府将国有建设用地使用权收回的情况，由于原来就是国有建设用地，所以不涉及征转，但是收回土地要有正当理由，一般情况必有补偿（简单点说就是非违法用地行为和企业原因造成的闲置，不再展开）。综上，政府在征转、收回土地的时候都需要补偿给涉地户及土地使用人，补偿的目的，是为了使土地的权属关系清晰，即将土地使用权收国有。
　　条件三，严格意义上讲，储备土地必须是经由储备机构收储的土地。通过之前的说明，可以看出储备土地必须经过征拆补偿，入库储备土地必须是产权清晰的土地。土地储备机构应对土地取得方式及程序的合规性、经济补偿、土地权利等情况进行审核。
　　条件四，储备机构必须位列国家土地储备机构名录之中。并非所有政府指定的收储单位都称之为储备机构。先说一个储备机构和融资平台的区别，土地储备机构可以在收储土地完毕后到地方国土部门办理土地储备证，然后拿土地储备证到银行贷款；而融资平台相当于一般企业，只有通过出让、划拨等方式获得土地使用权，办理土地使用证，然后去银行抵押贷款，这是二者一个很大的区别，前者由于是代表地方政府，土地储备不等于土地供应和使用，所以不需要缴纳划拨、出让价款，后者则刚好相反。国家为了防范地方债务风险（国土、财政、人民银行、银监会都有参与），采取了双管齐下的手段，一方面从国土部门建立土地储备机构名录，只有进入名录的储备机构才能办理土地储备证，而进入储备机构名录必须满足五个条件（不展开），另外制定规则限制地方储备土地数量，即限制地方可用于贷款的抵押物的数量；财政部门要审核办理融资规模控制卡，限制地方政府以储备土地向银行贷款的数目，从这两方面入手达到目的。
　　二、土地储备机构收储流程和运作
　　简要来说，土地储备运作的核心机构是围绕着土地资源整合专门设立的土地储备机构，其本质是一个土地中介，把城市国有土地（毛地）或乡村集体土地（生地）进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件（熟地），再对熟地进行有偿出让或转让。（详见附件图）
　　1.土地储备的流程主要包括征购、储备和供地三个环节。
　　征购：土地储备机构获取土地的过程。根据《土地储备管理办法》，可以纳入土地储备范围的土地主要包括：
　　(1)依法收回的国有土地；
　　(2)收购的土地；
　　(3)行使优先购买权取得的土地；
　　(4)已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地；
　　(5)其他依法取得的土地。
　　下面简要解释一下：
　　(1)依法收回的国有土地
　　依法收回的国有土地，主要包括到期收回、违法使用收回、闲置收回等。市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权，应由当地土地登记机关办理国有土地使用权注销登记。
　　(2)收购的国有土地
　　收购的国有土地，主要是指因实施旧城区改建或落实城市规划而需要调整使用土地时依法取得土地的情况。
　　国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准后，必须对原土地使用权人给予合理补偿后，才可以收回剩余期限的国有土地使用权。土地储备机构须与原土地使用权人签订土地使用权收购合同，补偿标准由土地储备机构与土地使用人根据土地评估的结果协商后确定。对政府有偿收回的土地，应由当地土地登记机关办理国有土地使用权注销登记。
　　(3)优先购买的国有土地
　　对于城市房地产交易中存在明显价格与价值不符的情况，即低于市场正常交易价格进行房地产买卖的，当地政府可以行使优先购买权收回该土地的使用权，由此收回的土地需要办理国有土地使用权注销登记。可归总为存量城市土地的收购、置换、回收。在收购的过程中，土地储备机构的主要职责是对收储地块实地踏查，进行收储成本核算，并在最后根据协议支付补偿款。
　　(4)新增城市用地的征用
　　征收的新增城市用地主要是已办理农用地转用、土地征收批准手续的集体土地。土地征收方案依照法定程序批准后，由被征收土地所在地的市、县级人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
　　2.储备：土地前期开发相关的三种土地
　　在储备环节，土地储备机构将收购集中起来的土地（生地或毛地）进行开发和再开发，通过拆迁、平整、归并整理和基础设施的配套建设（又称为“一级开发”），形成可供出让和出租的“熟地”。土地储备机构将已完成开发的“熟地”进行储备，等待出让。在该过程中，由土地储备机构为实施主体，通过授权委托或公开招标的方式选定实施企业。
　　（1）什么是生地？生地是指国土局尚未出让、拍卖、划拨土地使用权的土地。《土地储备管理办法》规定，对纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。
　　（2）什么是毛地？毛地是指在城市旧区范围内，尚未经过拆迁安置补偿等土地开发过程、不具备基本建设条件的土地。实行毛地出让的一般实施步骤可总结如下：首先，国土资源管理部门向政府提出收回出让地块原国有土地使用权并进行公开出让的请示；其次，组织实施国有土地使用权招标拍卖挂牌出让工作，原《国有土地使用证》和《房屋所有权证》作为拆迁补偿安置的凭证，不得再行转让、出租、抵押；最后，受让人按照当地拆迁安置办法和出让合同约定，完成拆迁安置工作后，市、县国土资源部门收回拆迁人的《国有土地使用证》，房屋管理部门收回原《房屋所有权证》，受让人按规定申请办理土地登记，领取《国有土地使用证》。
　　（3）什么是熟地？熟地主要是指经过征地、拆迁和市政基础设施投入，可直接用于建设的土地。前文已经提到，所谓基础设施建设包括：道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等。但是，生地或者毛地要成为熟地，需要达到一定的条件（可以用于建设），比如三通一平（通水、通电、通路和土地平整）、五通一平（通水、通电、通路、通讯、通气、土地平整）或者七通一平（通给水、通排水、通电、通讯、通路、通燃气、通热力、土地平整），其中三通一平是最基本的要求。
　　生地、毛地转换为熟地的过程则分为两个阶段，第一个阶段为土地的拆迁安置补偿，第二阶段为土地前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。由于我市的土地储备机构资质有限，无法在一级土地开发阶段独立开发，基本上由政府委托城投公司或有资质公司进行一级开发，城投公司或有资质公司受政府委托，对地块周边基础设施进行建设。以合作方式进行土地一级开发，具体模式为：政府负责土地征用、拆迁、补偿工作并承担相关费用，城投公司或者资质负责基础设施建设。
　　3.供地环节：招拍挂、协议出让。供地环节又称为土地交易环节，土地储备机构根据社会发展、城市规划和供地计划，有计划地将储备土地出让和出租，获取收入。根据《土地法》及国土资源部相关的部门规章规定，对于经营性用地必须通过招标、拍卖或挂牌等方式向社会公开出让国有土地。其含义是指经营性用地必须通过上述方式出让土地。在出让方式上一般采用市场化程度较高的招标、拍卖和挂牌方式，协议出让较少采用。
　　三、简单案例探讨
　　1.土地征收中，土地地类争议对土地征收的影响。由于土地地类认定的间隔时间长，地形地貌发生变化，耕作者抛荒、或群众为追求经济利益，放弃种植粮食转而种植经济作物、果树等原因，导致一调、二调地类和实际情况不尽相同。虽然土地用途没有发生变化都是农用地，但是地类认定不同补偿标准也不相同，由于涉及到群众切身利益，群众意见和呼声较大。（第一次全国土地调查于1984年启动至1997年结束。第二次全国土地调查于2007年7月1日全面启动，计划于2009年完成。三调2018年启动，计划1年半，2020年完成。）现行农转用报批土地地类主要采用二调成果，在前期组件的征地听证告知环节，由于种种原因被征地村和群众并不在意，但是待省政府批复后，市政府发布征地两公告公布征地补偿方案和征地补偿标准时，土地地类异议立即出现。原因在于群众对补偿标准十分敏感，尤其是耕地征十留一的安置地指标较为关注。经常要求重新认定地类。我们通常采用乡镇政府申请，国土局、林业局、农业局共同派员实地勘察，根据实地是否符合耕地要件进行认定。如土地土壤耕作层厚度、土肥情况、是否保有田埂、田坎，是否存在耕地水利灌溉设施、机耕路等基础设施，是否种植为经济林地而非生态林等方面，结合土地承包证以及征购清册等历史证据，出具勘察报告递交市政府专题研究议定，符合相关规定的给予调整地类，按照新标准给予征收补偿，不符合相关规定的也给予说明解释，有效的化解矛盾，推进了工作。
　　2.简要介绍存量土地收储需要注意事项。前期踏勘、委托测量确认面积、委托资质公司对地块进行评估及地上建筑物残值评估、参照评估价报请市政府批准后与被收储人协商签订收储协议、确认净地、交地等事宜。
　　以上仅为个人一些粗浅的看法和体会，如有不妥之处，还请各位领导、各位同事批评指正，谢谢。

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