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　　行政区划事关经济社会发展和生产力空间布局，事关政治安全和民族团结，事关国家治理体系和治理能力现代化。2014年，习近平总书记做出“行政区划本身也是一种重要资源”的重要指示。2019年，省委彭清华书记立足四川实际，审时度势提出“要将乡镇行政区划调整作为一项打基础、利长远、系全局的重大改革来抓”的具体要求。xx县作为全省首批乡镇行政区划调整改革试点县，先行先试、大胆创新、重构优化，在全面完成试点任务的基础上，又率先推行村建制优化调整和村（居）民小组改革，将城乡基层治理体系现代化举措“一竿子插到底”，得到省委、市委的高度关注和认可，为全省推进行政区划改革提供了“xx模式”。但是，如何做好改革的“后半篇”文章，实现城乡基层治理体系现代化，成为摆在面前的全新课题。
　　一、xx县行政区划调整改革的主要做法
　　xx县坐落于四川盆地西南，是xx的北大门，幅员面积749平方公里，人口35万，县境内山、丘、坝各约占三分之一，是全国著名的“千年纸乡、西部瓷都”，有“核、瓷、纸、茶、林”五大产业名片和东风堰世界灌溉工程遗产。xx县原有22个乡镇，平均1.6万人、34平方公里，辖村（居）民委员会247个（其中社区居委会30个，村委会217个），辖村（居）民小组1996个。其特点表现为：乡镇规模小，建制村、村（居）民小组数量多、分布密、人口少；农村地块零散杂乱、村集体资源资产碎片化，产业发展受限，集体经济不强；干部队伍总量大、年龄大、学历不高、能力参差不齐；农村基础设施建设滞后于城市，农村医疗、教育、文化、养老和社会保障等公共产品供给不足，公共服务水平不高，农民共享现代社会发展成果不充分；乡村治理体系弱、治理能力差，成为建成“全省县域经济强县”的一道障碍。xx县把省委、市委关于行政区划调整改革决策变为激活县域经济发展的动力，通过空间重组和体系重构，联动实施乡镇、村、组三级建制调整改革，建制乡镇数量由22个调减至9个，减幅59%，建制村数量由247个调减至95个，减幅62%，村（居）民小组数量由1996个调减至783个，减幅60.8%。
　　（一）抓好顶层设计，通盘布局调整，绘就“规划蓝图”
　　将行政区划调整作为“一把手”工程，确定“县级指导+部门负责+乡镇落实”三级组织架构，成立县委书记挂帅的领导小组，组建“一办八组”，党政主导，部门协同，上下联动，高位推进。
　　1.摸清改革底数。坚持“吃透上情、摸清下情、广集民智、形成共识”，在原则确立阶段形成改革共识，释放改革风险。围绕产业、服务、机构、编制、干部五大重点建立“五类台账”，印发《关于征求社会意见的通知》，召开150余次座谈会，发放9386份问卷，广泛征求两代表一委员、民主人士、村组干部、基层群众和社会各界意见，邀请地名、区划、民俗等专家进行论证，准确掌握历史沿革、地理人口、产业经济、基础设施、风俗文化等基本情况。
　　2.确定改革步骤。制定出台改革实施意见、风险防控方案、应急处置预案等，搭建起改革调整的“四梁八柱”。创新“先调村、后调镇、再调组”模式，逐个击破，化解阻力。乡镇按照“地理相近、功能一致、产业协调、服务便捷”原则，以人口8000人、面积30平方公里等标准，科学设置“2街+7镇”区划体系；村组坚持“大并小、上并下、强并弱”原则，以人口、党建考核排名等为界限，确立“优势村组”“一般村组”“弱小村组”。
　　3.明确改革目标。围绕“激活县域经济、做强镇域产业、集中村级资源、有利小组发展”明确改革目标：乡镇改革“1+5”，即“1”全面加强党的领导，“5”产业发展一张图、审批服务一窗口、综合执法一队伍、镇村治理一张网、指挥调度一中心；村级改革“5个集中”，即土地集中、农民集中、产业集中、服务集中、投入集中；村（居）民小组改革“4个有利于”，即有利于群众生产生活、有利于特色产业发展、有利于开展自治活动、有利于提高村（居）民小组整体实力；打破原有区划壁垒和体制障碍，实现各类资源、服务的优化配置，推动资源重组产生“乘数效应”。
　　4.制定长期规划。制定《乡镇行政区划调整改革镇经济社会发展指导意见》，统筹考虑资源禀赋、功能分区、产业布局、人口聚散、社会治理，对接乡村振兴、新型城镇化等规划，明确各镇目标定位和主攻方向。提出“一镇一主业、一镇一特色”产业规划，明确“一城七园”产业布局，即2个街道主要发展三产服务业，7个镇按照“一镇一园”思路建设7个产业园。提出村级产业“四个一批”板块布局，形成一批68个农业特色村、一批8个工业特色村、一批14个文旅特色村、一批5个三产服务特色村，加快推进“一村一品”格局。
　　（二）突出强基固本，创新体制机制，点亮“扩权强镇”
　　坚持乡镇改革宣传引导讲在前、风险防控做在前、规矩纪律挺在前，打出保障“组合拳”。构建“百名领导包村+千名干部包组+万名党员联户”宣传体系，办理舆情10323件。组织22个监督组规范“物随人走”的“清单移交”。调整后乡镇平均区划面积、人口数量、经济总量分别达85平方公里、4万人、20亿元。
　　1.配强干部队伍。通过党政班子留任一批、新增职数选拔一批、市县部门交流一批、晋升职级安排一批、保留待遇解决一批，对160名原乡镇领导班子成员分流安置，择优留任100名，调整后镇街领导班子从9名增至11名，年龄和学历结构更优。锁定乡镇行政编制415个、事业编制336个总数不变，明确“6211”系数法，即编制数量权重由该镇街经济总量的60%、人口数量的20％、幅员面积的10％、财政税收的10％组成，先归拢后优化再微调，由远及近顺向流动。改革后镇街编制数最多的114个，最少的64个，实现专岗专人、专人专事。
　　2.优化机构设置。立足“小政府、大服务”构建“7+N”机构体系，设立党政综合、党建、经济发展、社会治理和应急管理、公共服务、综合行政执法、财政7个行政机构，便民服务中心、劳动保障所、综合文化站、农业服务中心4个事业机构，畜牧服务站、自然资源管理所、交通建设管理所、城乡环境管理中队4个下沉机构，司法所、市场监督管理所、公安派出所、基层法庭4个垂管机构，镇街管理机构平均增至19个。
　　3.全面简政放权。围绕放活镇域经济，加快出台提升镇级政府服务能力的政策，补齐镇级功能和治理短板，形成“一级政权、一级事权、一级财权”新格局。坚持重心下移、强基固本，全面清理行政审批事项、公共服务事项等权限，宜放则放、依法下放，确保“基层权力给基层、基层事情基层办”。成立乡镇审批中心，公开权力清单、执法清单、责任清单，绘制办理“程序图”，逐步实现“一枚印章管审批”“一支队伍管执法”。新增下放乡镇行政许可事项25项、公共服务事项20项，总下放事项达119项。
　　4.实现力量下沉。推行“岗编适度分离”，对镇街教育、卫生、农业等公共服务事业人员，实行县招镇用、下沉服务，已下沉农业农村局等4个单位225名干部，派驻公安局等4个单位177名干部，每个镇街平均45名，有效增强基层治理力量，推动村民宅基地、公共场所卫生许可等审批事项“镇街办结”，切实打通公共服务“最后一公里”。对下沉人员实行部门和镇街双重管理考核，镇街统一指导协调。
　　5.升级公共服务。建设镇街综治中心，将多个网格整合为一个综合网格，实现“多网合一”。创新县管县办，根据镇街面积和人口统筹调配医院、学校、养老院、便民服务中心等公共服务资源，依照千人需求指标升级基础设施，推进公共服务均等化。积极推进“教育均等化，带动城镇化，推动工业化”的新型城镇化举措，在县城内建成英才小学、xx外校等一批优质学校，实现义务教育阶段农村学生“无门槛”进城就读，2019年县城就读中小学生新增3269人，占总量的71.59%。明确新场镇和木城镇两个县域经济副中心，重点打造省级经济开发区、核技术产业园区和全国绿茶出口基地，吸引农民工进园区务工，进镇居住。
　　（三）推进优势集中，做强产业板块，打造“幸福新村”
　　坚持村级改革思想发动先行，印发《给全县广大父老乡亲的一封信》广泛宣传，征求群众意见，合并方案须经村民会议表决通过才能实施，实现了村建制调整工作速度快、力度大、过渡稳的既定目标。调整后村平均区划面积、耕地面积、人口数量、村级资金分别达到7.8平方公里、3383亩、3631人、67.9万元。
　　1.选优村级班子。合理设置党组织类型，设村级党委60个、党总支31个、党支部4个。综合户籍人口、地理位置、产业发展、重点工作等因素，按4至7职设置村级常职干部。选优配强干部512人，较调整前减少324人。同步储备后备力量377人，平均年龄29岁。严选村（社区）书记95人，平均年龄47岁，大中专以上学历占70%，全部实现书记、主任、村集体经济负责人“一肩挑”。
　　2.重构制度体系。构建干部“不直接碰资金”制度体系，开展村“三资清理”，组建全省首个村财务审核记账服务中心，上线运营农村“三资”综合管理平台，把财务管理权力锁进“笼子”。制定决策议事规则、财务管理规则、乡村振兴计划，明确财务支出2000元以上、集体土地发包流转、土地征用补偿等必须经支委会讨论、镇党委审核、村民大会通过、公示的重大事项。
　　3.明晰产业方向。以“四个一批”板块布局为基础明晰特色村产业主攻方向。农业特色村承担全县粮、茶、菜、药、猪等产业发展任务，如团结村茶叶种植面积达到1.2万亩，双吉村农业产值达到1.14亿元；工业特色村承担工业园区的落地建设，如红旗社区工业产值达到98.35亿元，就业人数达到7467人；文旅特色村承担“千年纸乡”历史传承，弘扬千年古县文化；三产特色村承担物流、商贸等产业任务；同时盘活闲置资产，大力发展集体经济，如石堰村利用闲置村委会资产作价入股花溪谷项目，发展国家非遗纸文化体验民宿3个，集体经济收入超过20万元。
　　4.配套公共政策。调整村庄规划，推进就地城镇化，实行农村建房“增量集中、存量逐步优化”管理，利用易地扶贫搬迁、幸福美丽新村建设、地灾避险搬迁等政策，推动农户集中建房、功能集中配套、服务集中供给，预计城镇化率年均提升1.5个百分点，如关口村集中农户44户形成新型聚居点。按照适度超前原则布置路、水、电、气、治污等基础项目，提升产业承载能力，包装规划乡镇基础设施66个，总投资20亿元。撤并乡镇原有便民服务中心保持不变，改挂便民服务站牌子，学校、医院予以保留，设立为中心村（社区），列为发展重点，确保公共服务只加强不削弱。
　　5.创优宜居环境。以创国卫行动为契机，全面升级道路、排污、垃圾处理等基础设施，开展违建专项整治行动，成功建成国家卫生县城，新场镇成功建成国家卫生乡镇。提出争创“美丽四川•宜居乡村先进县”目标，所有乡镇同步争创国家卫生乡镇，同步推进人居环境整治“五大行动”，新建8个片区垃圾压缩中转站，建成生活污水处理厂5个。2020年全县95%以上行政村垃圾得到有效处理，60%以上行政村生活污水得到有效处理，卫生厕所普及率达90%以上，自来水普及率达75%以上，村容村貌大幅提升。成功申报国家级传统村落1个，省级特色小镇1个，创建省级乡村振兴先进乡镇1个、示范村5个。
　　（四）强化服务属性，确保靶向精准，重塑“最小单元”
　　将“村民愿意改”作为小组改革前提，一线征民意、一线解民惑、一线获民心，镇街党组织书记带队召开社员大会，及时回应合并方案、组长推选等群众关切问题，支持率达95%，未发生一起不稳定事件，实现社会治理“最小单元”的整体性重塑、系统性再造、全面性变革。
　　1.强化党的领导。紧扣党的领导与基层自治有机结合这条主线，把想干事、能干事、干成事的人才选拔到小组长位置上，撤并后783个村（居）民小组中党员小组长共计449名，占比57%，平均年龄由51.3下降至47.1岁，减幅8.1%，高中以上学历上升22.8%。试点支部建在小组上，探索“镇党委+村级党组织+村民小组党支部”三级党组织架构，实现党员群众管理服务全覆盖、不留白。
　　2.理顺资产权属。公开透明将群众最关心的小组独立财产全覆盖摸家底、建台账、抓移交，按照“组实施、村组织、镇监管”模式，通过档案查证、老干部认证、村民小组论证等方式，全面清理组级资产0.524亿元，建立一组一台账，由组长和包组干部“双签字”，清单式移交。明晰资产权属“四个不变”，即农村基本经营制度在内的党的农村各项方针政策不变，所有依法形成的经济关系不变，现有国家、集体、个人财产性质不变，农业经济利益不变，消除群众疑虑。群众推选小组监督员，参与资产盘点、干部推选等关键环节，实行资产台账、合组方案、选拔干部“三个公开”，实现合组过程看得见、摸得着、管得住。
　　3.培育治理新岗。按照“脱帽不脱责、脱帽不脱管、脱帽不脱薪”原则，明确离任小组长待遇保留至2021年换届，推动1213名离任小组长就地转化为网格员、人民调解员，协助开展人居环境整治、信访维稳等工作，逐步构建起社会治理“最小单元”工作新体系。设计完善“毛细血管”常态化更新机制，疏通参与社会治理“最小单元”新岗人选正常淘汰更迭途径。开展机关党员干部“双报到”，3000余名党员全面参与社会治理、宣传教育等工作，为城乡基层治理注入强劲力量。
　　4.探索治理模式。因地制宜精准治理，走去行政化、亲民开放路线，着力打造多元化城乡基层治理新格局。城中村成立院落自治组织，打造“点亮回家路”党建品牌，走“育民＋自治线”治理之路；旧城区建立基金和文化活动中心，打造“百年乡味 融益生活”党建品牌，走“乐民＋公益线”治理之路；新兴城区建立智慧政企服务中心、企业智慧管家、青年创业园，打造“智慧政企服务”党建品牌，走“便民＋服务线”治理之路；城乡结合部建立居民提案制度、开展阳光家园服务、发展培训机构，打造“楼栋大管家”党建品牌，走“安民＋党员线＋自治线”治理之路；城市边缘化规划区建立产品孵化中心、法律之家＋老年家园＋儿童乐园居民融合空间，打造“融创家园”党建品牌，走“富民＋服务线”治理之路等。
　　二、xx县行政区划调整改革后呈现的问题
　　行政区划调整改革不可能一蹴而就，推进城乡基层治理体系现代化更不可能是一朝一夕的事情。回望xx县此轮乡镇、村、组行政区划调整改革，虽然启动快、效果好，三级调整一步到位联动完成，负面舆情实现“0”控制，但是新体系运转的一段时间以来，也逐步呈现出许多显性和隐性的问题。
　　（一）制度跟进“有序”但有“时差”
　　完善的顶层设计需要系统的制度以及迅速的跟进做支撑，跟进不及时就会出现空档，而末梢神经的完善也需时日，导致宏观规划与微观体系之间产生了时空差。
　　1.扩权强镇机制尚有过渡期反应。扩权强镇的核心是采取举措确保镇级财权与事权相匹配，xx县出台《镇级财政管理改革方案（试行）》，对健全县镇税收分享机制、拓宽镇级收入来源等进行了明确，如2020年起新增税源按属地管理原则合理划分县镇分享比例等规定，长期来看有利于改变过去“找娘要奶”的境地，发展镇域经济、增强镇级财力、做优镇级收入。然而新合并成立的镇街就像初生的婴儿且体格不一，突然都要自谋出路，难免产生过渡期的不适与阵痛，部分底子较薄的镇街一段时期内财力困难并负债激增。
　　2.村组干部队伍尚需更职业化。区划调整后村（社区）平均面积和人口分别达到7.8平方公里和3631人，其中最大的村（社区）达到17.4平方公里和13067人，最大的村（居）民小组人口达到8330人，村组干部管理和服务的人口与辖区面积平均增长了155%，尽管误工报酬较以前有了大幅提高，书记达到3600元/月，委员达到2600元/月，但是比2019年四川省城镇全部单位就业人员平均工资5772元/月低出许多，加之干部产生渠道、能力水平、敬业程度、家庭状况等各方面因素千差万别，离全面职业化要求还有差距。
　　3.村民自治体系尚未高效运转。制度设计退居二线的村组干部就地转化为网格员、人民调解员，协助开展各方面工作，并将基本误工报酬保留至2021年换届，但实际上脱离实职岗位的村组干部挂名不挂职、出工不出力的现象较为普遍，预计2021年换届后即正式脱勾后期望这一群体发挥作用将更为困难。应成立的村民调解委员会、村民理财小组等自治机构虽已成立，但多是村级党组织一套人马、几块牌子、多重身份，到组一级更加形同虚设，村民自治体系似有似无、部分空转，成倍增加的管理服务工作量实质上压在为数不多的几名实职干部身上，导致“横向到边、纵向到底”的管理能力没有增强，短时内反而有所削弱。
　　4.基层治理模式尚在探索阶段。区划调整后伴随着地域范围、人口结构、城乡类型等的变化，产生一些新的问题和矛盾，一部分既有的矛盾变得更加突出，比如：城中村三无小区多，院落管理难度大，社区与居民沟通见面难、响应度低；旧城区三产服务业、个体户多但经济萎缩，新建小区无文化共识，党建引领无阵地；新兴城区商业资源丰富却与社区断层，物业管理不规范，院内居民矛盾突出；城乡结合部村民向居民转型，供给与需求变化矛盾，物业管理不规范；城市边缘化规划区二元主体管理差异性矛盾，城市共建配套与居民生活需求断层等问题。xx县在因地制宜、精准治理、去行政化、亲民开放、多元格局等方面进行了治理模式的有益探索，但这些治理模式是否成熟有效并值得推广，仍需要时间的检验。
　　（二）村组合并“貌合”然而“神离”
　　村组合并过程中，部分群众担心集体经济等利益受损，“强村”被“弱村”拖累，“弱村”边缘化等问题，xx县采取了坚持农村各项方针政策不变，依法形成的经济关系不变，国家、集体、个人财产性质不变，村支两委干部职责不变等“四个不变”的办法，在确保改革稳妥推进的同时，也搁置了部分关键核心问题，导致村组合并存在貌合神离的现象。
　　1.基本经营制度仍有待突破。我国农村基本经营制度的基础是以组为单位的农村土地集体所有和以户为单位的家庭承包经营，中心问题是处理好家庭承包和发展集体经济之间的关系，核心是土地制度。因土地包干到户和土地承包经营权30年不变等历史形成组与组之间人均耕地、山林面积是不一致的，当前政策下对土地承包经营权进行大范围调整又明显不可行，出现合并后一个组内多种人均土地并存，以人均土地为标志形成的原始地域范畴并未打破，亟需破解。
　　2.村组集体经济未真正融合。集体经济是群众最直接最关心的经济利益，由于村情组情的不同，一部分村组有集体经济，而一部分村组没有集体经济，一部分村组集体经济强，而一部分村组集体经济弱，一部分村组账面结余，而一部分村组账面负债，集体经济收益分配方式更是花样繁多。不同村情组情合并后，对集体经济简单叠加折算显然行不通，群众也不会同意，目前仍停留在原村组结余原村组用，原村组负债原村组还，原村组集体经济收益原村组分配的阶段，没有实现真正的融合。
　　3.历史沿革划分将长期影响。历史沿革不会仅仅因区划的调整而急速转向，因地域、宗族、经济利益等约定俗成的传统划分根深蒂固，群众之间的情感沟通融合、相互接纳的程度、彼此认可的干部、能够接受的利益分配方式等诸多问题都需要一个较长的磨合过程。在这个大磨合大融合的过程中，原有划分习惯还将长期影响，部分利益调整还存在社会稳定风险，需要谋定而后动，宜速则速，宜缓则缓，切实加以防范。
　　（三）党组织书记“一肩挑”变味“一肩扛”
　　按照坚持和加强党对农村工作的全面领导的原则，xx县贯彻《中国共产党农村基层组织工作条例》，全面推行并100%实现村级党组织书记、主任、村集体经济负责人“一肩挑”，这有利于强化党的领导，形成统一意见，避免党组织弱化、虚化、边缘化，但也存在“一肩挑”向“一肩扛”变味的倾向。
　　1.村党组织书记责任无限放大。“一肩挑”意味着领导权、财务权、人事权等集于一身，权利的放大必然带来责任的放大。一方面，上级党政命令和繁杂的工作安排多是向书记“定向传达”，“出问题打板子”也是书记首当其冲，数据显示，各类会议需要书记参加的超过80%，书记平均加入微信、QQ工作群20个以上，每天接打电话100个以上，每天接到工作任务超过10项。另一方面，其他班子成员在处理具体事务和解决具体问题时更加不愿担责，不想表态也不敢表态，多是“等书记来表态”“让书记来定夺”，将责任推给书记。因此，目前村党组织书记责任大、事务多，大事小事一肩扛，眉毛胡子一把抓，基本处于“忙不开”的状态，如何避免忙中出错、忙中出漏都是问题。
　　2.村级班子相互融合不足。多村合并后，干部来自原不同村，熟悉的地域和领域不同，及时适应新的职能职责能力不足，接受新的岗位分工意识不强，部分担任过“一把手”的干部在合并后的新村中转任委员，从领导者变为被领导者，角色转换不主动不充分，甚至部分干部存在被降格、不服气的心理，与其他班子成员沟通交流产生障碍或方式欠妥，影响工作推进。同时，“一肩挑”缺少了相互制约的力量，如何避免一手遮天和滋生腐败成为重要课题，也极易造成其他班子成员畏缩懈怠。
　　3.干部队伍稳定性有下滑趋势。高强度高压力下，干部干事创业积极性和担当作为意识出现部分滑坡，队伍稳定性有下滑趋势。部分村组干部存在畏难情绪，消极应对工作，形成混天过日的思想。部分村党组织书记疲于应付，在维护班子团结上还需耗费大量精力，责任心和进取心大打折扣。据不完全统计，现任村干部队伍特别是村党组织书记中有辞职愿望和辞职倾向的比例超过10%，有留任至换届将不再参加选举打算的比例超过20%。
　　（四）公共服务“完整”但仍“粗陋”
　　做为行政区划调整改革最重要的配套，xx县深刻认识基层审批服务工作是基层治理工作的重要组成部分，高度重视县、镇、村三级审批服务体系建设，致力于将便民服务中心打造为直接面对群众、服务群众的窗口，营造“群众的事无小事”工作氛围，但受制于基础设施、硬件条件、人员素质等因素，公共服务不够精致，甚至略显粗陋。
　　1.镇街窗口建设还有诸多问题。合并后9个镇街中，吴场镇、马村镇、华头镇、甘江镇等4个镇审批服务中心场地选址遇到难题，进度迟缓，分别处于方案拟定、设计预算等阶段。审批服务中心工作力量普遍未配齐，9个镇街审批服务中心核定总编制数148个，实际在职人数134人（含非在编人员24人），空编达38个，且有5名副主任处于挂职而未实际从事本职工作的状况。
　　2.推行“一门办”存在较大差距。镇街受现有办公场所面积和硬件设备不足的制约，审批服务中心承接的事项还不能实现全部进入大厅窗口办理，部分与群众生产生活密切相关的基层站所，如自然资源、市场监管、税务、法律服务、应急综治、退役军人等办理的事项，也还未能统一进驻。省政务服务一体化平台与部门业务办件平台还未融合，数据归集仍靠事后录入，影响办件效率和群众满意度。职能站所专业对口、熟悉业务、能熟练操作一体化平台的人员少，政策法规业务培训未能及时跟上，对办事群众不能做到“一口清、一次办”。
　　3.“小事不出村”没有真正实现。村两委成员工作任务更加繁重，虽然进行了明确分工且落实了坐班值守制度，但对涉及基层群众常办的审批服务事项还不能做到全面了解，停留在“指路”“盖章”，还不能“代跑”“代办”。村级服务站工作制度、办理事项清单、办理流程、办理人员未统一明确，场地建设、硬件配备、专（兼）职代办人员及待遇等问题未落实，既不亲民，也不规范。干部对待群众的态度和化解矛盾的能力还有差距，一些矛盾纠纷不能解决在村内，仍有到县到市到省越级访、反复访情况发生。
　　三、做好行政区划调整改革“后半篇”文章，实现城乡基层治理体系现代化的对策建议
　　党的十九届四中全会将“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”作为大会主题，提出优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力，实行扁平化管理，形成高效率组织体系。省委十一届六次全会指出，坚持减量与提质相结合，优化乡镇区划布局，统筹做好改革前后篇文章。xx县做为全省首批乡镇行政区划调整改革试点县，探索有益经验、总结相关教训、明确完善方向，是历史赋予的光荣任务。深化改革永远在路上，必须保持战略定力和耐力，本课题组认为，下一步xx县应针对行政区划调整改革后呈现的问题，精准施策、有的放矢、堵漏补短，全力做好改革“后半篇”文章，为实现城乡基层治理现代化进程交上满意答卷，贡献“xx方案”。
　　（一）针对制度跟进“时差”，强化党建引领在发展中解决改革问题
　　行政区划调整改革的出发点是打基础、利长远、系全局，目的是助推发展，落脚点是更加充分释放改革红利，做强镇域经济、壮大村级经济、激发乡村活力的目标没有实现，改革就失败了。因此要强化党建引领，让各项制度安排落地落实，在发展中消化解决改革的矛盾和问题。
　　1.发挥优势织密治理体系。要把党的组织优势转化为治理优势，把制度优势转化为治理效能，坚持县镇村组四级联动，建立“1+9+95+783”纵向工作体系（即1个县委+9个镇（街道）+95个村（社区）+783个村（居）民小组），采取挂联包村方式将县级领导、部门主要负责人下沉到村（社区），推动社会治理和服务重心向基层下移。进一步划小划细网格细胞，划定20户村(居)为一联，由支部党员负责联系，将网络延伸到“神经末稍”。深化实施“党员站出来、党旗飘起来”系列活动，组织全县1.8万名党员走进群众、走进一线，把党员身份亮出来，把党旗插在群众最需要的地方，督促党员根据自身实际每年至少为群众办1件实事好事。
　　2.真刀真枪做实扩权强镇。结合编制“十四五”规划，科学统筹制定一镇一规划，实现国土空间、基础设施、产业发展等多规合一，形成“一核两心五点”的小城镇布局体系（即1个县城核心，2个县域经济副中心，5个重点场镇），为新型城镇化奠定基础。强力推进“一镇一园”建设，加快布局新场镇新材料产业园、木城镇核技术产业园、吴场镇高陶园、甘江镇商贸物流园、黄土镇城市配套物流园、马村镇书画纸产业园、华头镇特色优质农产品加工园，推动“核、瓷、纸、茶、新材料”五大产业集聚发展，力争到2022年全县规上工业总产值突破600亿元，建成全省县域经济强县。完善并稳步实施财政事权改革，确定“县级事权县级承担、镇级事权镇级承担、共同事权共同承担”原则，对新增税源、镇级非税收入、项目开发收益、国有资产经营性收入等的成本分摊和收益分享政策要进一步明确细化，设置合理的渐进的过渡调整期，扶持镇级财力成长。
　　3.坚定不移壮大集体经济。配齐配强扶持村集体经济发展“八个一”力量，整合部门、党员干部、优质企业等资源，逐村分析研判存在问题、产业方向、发展思路，提供智力、项目、资金等各方面支持。坚定走特色化差异化发展之路，采取“特色镇+农业园区（产业园）”等模式，加快打造一批产业集聚、功能复合的特色镇、特色村、特色组，发展新产业新业态，推动农旅深度融合，一二三产业融合发展。稳步发展新型农业经营主体，加快建设形成“龙头企业+农民专合组织+基地+农户”的规模化经营模式。鼓励村组成立集体经济发展社会化运营主体，利用各类优质资产，整合各方资源资金，壮大集体经济，培育发展动能，带动群众增收。
　　4.持续加力创新基层治理。发挥村规民约的行为规范和道德底板作用，健全监督执行和奖惩机制，设置“荣誉栏”和“曝光台”等奖惩平台，实行村（居）民“星级”管理制度，建立诚信档案，开展“最美家庭”“最好邻居”等评选活动。巩固完善民主决策制度，在严格执行“四议两公开”的基础上，探索村（居）民议事协商有效形式，拓宽议事协商范围，实现重大事项集体研究决定，重大问题镇街党委备案，激发群众参与事务管理的内生动力。坚持党组织领导核心，统筹发挥社会力量协同作用，完善扶持政策、落实税费优惠、发展社会组织，推进社区、社会组织、社会工作“三社联动”，成立党员先锋队、青年志愿者服务队、巾帼服务队、红白理事会等志愿服务组织，提升自主治理能力，逐步形成德治、法治、自治相结合的城乡基层治理体系。
　　（二）针对村组合并“神离”，打破村组之间的隐性壁垒和条条框框
　　村级合并后必然涉及利益的调整，平等均衡的关系必然离不开平等均衡的地位，利益关系理顺了，背后就有千万张赞成的“口”，利益关系理不顺，背后就是千万只反对的“手”，改革“后半篇”就会举步维艰。因此要打破村组之间的隐性壁垒和条条框框，实现真融合真认可。
　　1.深入推进土地经营权股份制改革。土地入股有利于集中连片经营土地，有利于农户参与农业现代化、产业化潮流，拓宽收入来源，激发土地活力，加强土地流转，避免土地闲置，也有利于改变农民对土地“一分一厘”的传统认知和村组人均土地不一致引起的融合融通障碍。要以实地丈量、土地确权颁证面积、土地类型等为综合依据，将农民拥有经营权的土地占村组土地总面积进行比例化折算，形成一个合理合规、群众认可、长期有效的股比，做好基础性工作。要创新土地入股的实现形式，培育一批农业产业化公司、农民专业合作社。要完善土地股份组织运行机制，形成土地流转价格作价协商规范。要探索土地入股风险防范措施，对土地使用进行有效监督，实行“先租后股”“土地流转履约保证金”等措施提高抗风险能力。
　　2.全面推行集体资产股权量化。成立农村集体产权制度改革机构，在合理处理好村组历史结余或负债的基础上，对村组集体资产逐项清理、登记造册，明确所有权。坚持依据法律、尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，做好集体经济组织成员身份确认和股份量化，作为其参加集体收益分配的基本依据。股权管理应实行“确权到人、颁证到户、户内共享、社内流转、长久不变”，一次确定，即不再随人口增减变动而调整。健全集体收益分配制度，明确公积金、公益金提取比例。建立成员大会、理事会、监事会制度，涉及成员利益的重大事项实行民主决策，防止少数人操控。
　　3.有效推动群众情感深度融合。以村组合并后新的行政区划为单元，统筹实施“两规则一计划”，着力构建产业美、民居美、环境美、乡风美、生活美的“五美乡村”。特别是深入开展农村人居环境综合治理、乡村生态环境保护与修复，实施乡村五大革命，实现村居绿化效果与周围环境协调，人居生活环境更加干净整洁，“望得见山、看得见水，记得住乡愁”。深入推进乡村精神文明建设，挖掘乡村文化资源，开展形式多样的文艺文化活动，丰富群众精神文化生活，推动乡风文明不断进步，让群众住得舒心、过得开心、活得顺心，加速情感融合过程。
　　（三）针对党组织书记“一肩扛”，理顺村组干部的管理体制和权责统一
　　村组合并后各项工作的稳定性和延续性，离不开坚强有力的村党组织领导班子和干部队伍，班子战斗力减弱了，队伍散了，改革就要面临重大风险。因此要进一步理顺村组干部管理体制，实现权责统一，让干事的人在干事的岗位干该干的事。
　　1.全面梳理科学重构镇村权责。制定边界清单、属地清单、赋权清单，明确主体责任和配合责任，凡属镇街以统筹名义“安排”到村（社区）的职责应全部归位镇街，凡属没有法定赋权到村（社区）的事项应以镇街为主体实施。建立镇街统筹协调和统一调度机制，整合指令下达渠道，统一工作安排出口，微信、QQ工作群能够合并的应该全部合并，发送的工作要求等内容应该进行合理的审查和归并。一般事务性会议可不由村党组织书记参加原则上不应通知书记参加，工作安排及进度回馈应增强指向性，能够依据职责向村级班子成员直接安排的工作原则上应直接安排。
　　2.推动村级党组织规范化建设。认真实施《xx县加强村级组织规范化建设暂行办法》，结合村党组织评先定级、村党组织量化考核等工作，明确村级组织“设岗定责”，形成专人专岗、分工明确、权责统一的良性运行规范，确保“谁负责谁履责”“谁失责谁担责”。实行条块结合的分工负责制，在明确业务分工的同时明确包片分工，联系村（居）民小组的班子成员要做到情况清楚、群众熟悉、守土有责，同时推行联系制度AB岗，定期交叉互换，解决步调不一致问题。进一步理顺党务、村务、财务办理清单，开展全方位监督，实行非换届期会商联审，对不适宜担任村组干部的N种情形予以教育、惩处直至清理。
　　3.激活村组干部干事创业热情。建立健全村组干部“基本报酬+绩效考核+集体经济发展创收奖励”报酬制度，制定发展壮大村集体经济激励办法，明确集体经济年收益5万元以上且人均收入达10元以上的村，可提取不高于20%的资金，用于奖励组织参与发展的村组干部，进一步激发村组干部村级服务和产业发展的干劲。畅通交流晋升渠道，搭建村组能人轮岗交流参与和保障重点工作的平台，加大在优秀村组干部中定向招录公务员和领导干部的力度，让村党组织书记不再成为职业“天花板”，让懂农村、能干事、敢担责的干部有更大的晋升空间。
　　4.稳定干部队伍充实治理力量。大力实施“千名优秀农民工回引培养”工程，提高回引优秀农民工担任村组干部占比。推进“新型合格农民”培育工程，支持大学生、工商企业人才下乡发展，从根本上解决农村人才匮乏问题。筑牢基层组织战斗堡垒，全面启动人才队伍“育新”计划，建立后备干部储备培养长效机制，为明年换届工作选人用人预留空间。对于集体经济发展良好的村组，应单独出台政策允许使用部分集体经济收益购买社会化服务，充实城乡环境、生态保护、社会安全等岗位，弥补治理短板和空白，形成“专业干部+社会组织+志愿力量+购买服务”互为补充、各负其责的新治理力量格局。
　　（四）针对公共服务“粗陋”，优化服务供给的整体质量和覆盖范围
　　行政区划调整改革后公共服务水平是提升了还是降低了，人民群众“获得感”是增强了还是减弱了，直接关系着改革能否被接受和认可，是改革成效的“试金石”。因此要不断优化服务供给的整体质量和覆盖范围，让人民群众满意并从中受益。
　　1.加快建设高效服务型镇街。多措并举把镇街建成城乡治理中心、服务中心和经济中心。加快镇街审批服务中心建设和硬件配置，承接的事项全部统一进驻大厅窗口“一门办”。安排转业士官、考录公务员及引进人才时，优先考虑镇街需求。全面清理镇街抽调外借人员，杜绝占岗不在岗现象。镇街党委要重视审批服务工作，从制度上确保窗口工作人员相对固定，落实窗口工作人员AB岗，不出现空岗现象。窗口工作人员要加强业务知识学习，具备多部门业务办理能力，各职能部门要加强业务指导并定期举办业务培训。加快技术研发实现省政务服务一体化平台与部门业务办件平台融合，提高办件效率和群众满意度。
　　2.倾力打造亲民化便民服务站。聚焦群众普遍关心的公共服务问题，健全综合性村级便民服务站并向村（居）民小组延伸，合理利用村组合并后现有和闲置的办公资源落实场地和必要的硬件配置，实现“一站式服务”。完善服务站工作制度，明确办理事项清单、办理流程、办理人员并公示，出台相应政策解决专（兼）职代办人员聘用、考核、待遇等问题，试行代办人员上挂镇街审批服务中心学习锻炼制度，强化代办人员为民服务理念和业务技能培训提升，做到便民服务亲民规范。配套完善农村日间照料中心和妇女儿童之家，健全空巢老人、留守儿童等特殊困难群体的关爱机制，实现学有所教、病有所医、老有所养、逝有所安。
　　3．全速搭建矛盾化解整体平台。学习借鉴新时代“枫桥经验”，持续深化一线工作法，常态化开展领导干部“接访”和“下访”活动，逐步建立“1+N+N+N”组织体系（即1个党委、N个驻镇单位、N个村级党组织、N个党支部），压实包村领导第一责任，构建完善城乡基层治理“一张网”，做好信访事项办理、劝解帮扶、法治宣传等工作，实现“矛盾化解在源头、问题解决在基层、人员稳控在当地”。坚持“三个百分之百”原则（即能够立即办理的100％办理到位，需要上级协调解决的100％汇报争取到位，不符合政策规定无法办理的100％解释宣传到位），通过驻村联组包户，实现“群众有求必应、组织一呼百应”。<\/td>"); document.writeln(" <\/tr>"); document.writeln(" <\/table>");