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大力推行法治化建设 回归信访本质属性
——关于法治信访的探索与思考

　　我国信访制度肇始于政务院在1951年下发的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，其初衷在于密切与群众的血肉联系，倾听民情民意，接受群众监督，防止党员干部走进“红墙大院”以后出现脱离群众的现象。可见，信访制度的初衷并非在法律之外建立新的权利救济渠道。一直到“文革”以后，在平反冤假错案过程中，信访制度权利救济的功能才逐步凸显。基于人民群众对党委政府的信任、长久历史时期中形成的根深蒂固的“青天情节”以及淡薄的法治观念，群众在选择诉求表达方式的时候，往往更乐意于选择门槛低、程序简的信访程序。自此以后，1992年至2004年，全国信访总量连续12年呈上升趋势，年均增幅达到10%左右。[ 参见李栋：《信访制度改革与统一信访法的制定》，载于《法学》2014年第12期，23页。]于是，以联系群众为核心价值的信访制度已呈不堪重负的疲态，信访制度改革也被提上日程。经过“取消信访论”、“强化信访论”、“整合信访论”的激烈争论，国务院于2005年和2007年先后对《信访条例》进行修订并出台了《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》。2005年以后的十年间，信访秩序有所好转，信访总量有所下降，但并没有从根本上解决问题。十八大以后，中央加快了依法治国进程，信访工作的法治化步伐也随之加速。在中央连续出台了《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》、《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》、《信访工作责任制实施办法》等规定，推进依法逐级走访，实行访诉分离后，越级上访和非访的势头有所遏制。但是信访总量依然高位运行，群众“信访不信法”、“信上不信下”的观念仍没有从根本上改变。在信访法治化道路上，如何摆脱人民群众奔波劳累、信访干部压力沉重、权利救济功能差强人意的藩篱，值得深思。
　　一、问题的提出
　　下面，以xxx市近年来的访量发生情况为例。2015年，xxx市赴京非访量同比下降xx%，赴京集访下降xx%，赴京个访下降xx%，赴省集访下降xx%，赴省个访下降xx%。赴京省非访和越级访大幅下降的原因有二：一是十八大以后国家推进信访制度改革的举措确实起到了作用；二是xxx信访工作秉承的是敞开大门接待信访群众，综合施策解决群众诉求的原则。但xxx等领域的信访问题仍然多发高发，长期困扰信访部门，信访总量高位运行的态势并没有彻底改变。
　　二、原因分析
　　中国社会正处于经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三期叠加，各种社会矛盾和纠纷多发频发，这是信访量高居不下的经济社会因素。除此之外，就信访工作本身而言，造成上述困境的原因大致有以下方面：
　　（一）现有信访制度的功能定位不够清晰。《信访条例》第一条开宗明义的规定：“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定本条例”，显然将权利救济纳入了信访工作的职责范畴。从信访制度的发展历程来看，从1951年信访制度创建之始至上世纪80年代，其主要功能是联系群众，发挥群众对党委政府的监督作用，“文革”以后才逐渐侧重于权利救济。在中国法治化解建设越来越完善的背景下，信访制度的权利救济功能显得有些格格不入，盖因为邻里纠纷等小的矛盾可以通过基层党组织调解化解，大的纠纷可以通过诉讼或者行政复议得到解决。且在司法救济之外赋予信访制度权利救济功能，是否有损法律权威？是否会对我国的法治化建设造成龃龉？问题的答案似乎可以在层出不穷的“判而不服、判后信访”的案例中找到。另外一个需要考虑的因素是，实践中有的法官为了避免判决后信访人不服上访的情形出现，在判决过程中有所顾忌，从而偏离了中立公正的立场，这又是对法律权威的一种践踏。“人民不会衷心拥戴一种政治制度和经济制度，更不用说一种哲学，除非对他们来说，这种制度或哲学代表着某种更高的、神圣的真理”[ [美]伯尔曼：《法律与宗教》，梁治平译，商务印书馆2012年版。]。信访制度显然不能凌驾于法律制度之上，因此作出改变已经成为必然。
　　（二）《信访条例》法律效力层级过低。《条例》是国务院制定的行政法规，效力上低于全国人大或全国人大常委会制定的法律，其约束力只能及于行政机关。党委、人大、法院、检察院、军队的信访工作不受《信访条例》约束，这就造成了统筹协调不够的窘境。
　　（三）信访机构设置协调统一不够。横向的看：各级党委政府信访部门只是当地信访工作的主管机构，人大、法院、检察院等部门也设有信访机构，这么多信访机构之间没有严格意义上的统属关系；纵向的看：上级政府的信访部门也并不是下级政府信访部门的领导机关，前者只能对后者进行业务上的指导，二者并不是隶属关系。这导致了信访人在不同部门、不同层级之间来回奔波的现象；体系的看：信访处理程序与中立原则相悖。有权处理机关往往是信访人申诉对象或者其主管部门，将处理信访事项的权力交给他们，违反了最基本的纠纷解决原则：任何人不得为自己的法官。[ 参见杨小军：《信访法治化改革与完善研究》，载于《中国法学》2013年第5期，第22页。]
　　（四）信访部门责重权轻。根据《信访条例》第六条之规定，信访部门的权力是对信访事项进行受理、转送、交办、督办、协调等，信访机关没有直接解决问题的权力。实践中，群众反映的问题千差万别，涉及经济社会生活的方方面面，信访部门一方面承受着信访人太多的希望，另一方面利用自身职权和权威难以解决群众的全部诉求。群众一次次信访之后失望而归，会导致信访部门甚至是党委政府的公信力不断流失。
　　三、应对建议
　　（一）制定统一的《信访法》。据国家信访局网站报道：2016年10月，国务院副秘书长、国家信访局局长舒晓琴同志先后主持召开专家学者和代表委员座谈会，听取对信访立法工作的意见建议。由此可见，对信访立法已经被中央提上工作日程。未来制定《信访法》应当对信访工作的职能做清晰的定位，同时对同级信访部门之间以及上下级信访部门之间的统属关系认真考量并作出规定，以消除龃龉，整合工作合力，形成有机统一的信访工作整体。
　　（二）强化信访的政治参与和社会监督功能。《中华人民共和国宪法》第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”由此可见，参与政治生活是人民群众的权利，人民群众可以依法依规向党委政府反映意见或者提出建议，对党员领导干部廉洁从政、相关工作人员履职尽责、公共政策的有效落实进行监督。信访部门应当发挥渠道作用，汇集民情民意，给党委政府正确决策提供有益参考。
　　（三）弱化信访的权利救济功能。信访的功能错位对司法独立和司法权威所造成的不可估量的损害是我们反对将权利救济功能添加进信访制度的现实考量。[ 参见林华：《信访性质的溯源性追问》，载于《中国政法大学学报》，2011年第6期。]《信访法》制定过程中，应当把权力救济功能从信访制度中剥离，同时改革完善法律层面上的权利救济途径，实现救济的归救济，信访的归信访。如果政府不给予法律获得尊重的权利，它就不能够重建人们对于法律的尊重。[ [美]罗纳德·德沃金：《认真对待权利》，信春鹰，吴玉章译，上海三联书店2008年版，第273页。]从法律层面对信访的功能进行规制，与我国依法治国的目标不谋而合，信访制度也将作为我国多元化纠纷解决机制中的补充性救济途径发挥作用。
　　（四）回归信访本质属性。引导信访走出迷宫的阿德阿里涅线团应当是对自身本质属性的回归。群众属性是信访制度的本质属性，充当保持党与群众血肉联系的重要渠道，积极汇集民情民意，发挥人民群众监督作用应当是信访工作的主要职责。围绕这一主要职责制定法律和制度，上下求索、久久为功，必将实现信访制度的法治化、阳光化。“我们要收将来的善果，必须努力种现在的新因，一粒一粒的种，必有满仓满屋的收。”[ 胡适：《个人自由与社会进步》，北京大学出版社，2013年版，第70页。]法国启蒙思想家卢梭希望“自己出生在一个主权者和人民只能拥有唯一的共同利益的国家，从而国家机器所有的运作都永远只倾向于公共幸福。要做到这一点，除非人民和主权者是同一个人。”[ [法]让—雅克·卢梭：《论人类不平等的起源和基础》，译林出版社，2013年11月版，第2页。]而在中华人民共和国，人民是国家的主人，主权者和人民就是同一个人，如果卢梭出生在我国，想必他的愿望可以实现了。

参考文献
1.李栋：《信访制度改革与统一信访法的制定》，载于《法学》2014年第12期。
2.杨小军：《信访法治化改革与完善研究》，载于《中国法学》2013年第5期。
3.林华：《信访性质的溯源性追问》,载于《中国政法大学学报》，2011年第6期。
4.张宗林，张建明，刘雯：《信访工作的新思维与新理念》，载于《中国行政管理》，2013年第6期。
5.肖唐镖：《信访政治的变迁及其改革》，载于《经济社会体制比较》，2014年第1期。
6.胡适：《个人自由与社会进步》，北京大学出版社，2013年版。
7.[美]罗纳德·德沃金：《认真对待权利》，信春鹰，吴玉章译，上海三联书店2008年版。
8.[法]让—雅克·卢梭：《论人类不平等的起源和基础》，译林出版社，2013年11月版。
9.[美]伯尔曼：《法律与宗教》，梁治平译，商务印书馆2012年版。

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