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    在我国现阶段，土地依然是农民，尤其是广大农村妇女最基本的生产和生活资料，是他（她）们的主要经济来源和生活保障。虽然《农村土地承包法》、《妇女权益保障法》等法律对农村妇女土地权益进行了立法保护，但是，侵害妇女土地权益的现象还时有发生，妇女在这方面的咨询与投诉也一直不断。据不完全统计，从2003年以来，仅到县妇联、县妇女法律服务中心就土地权益问题进行咨询、上访的妇女就有十余人次，到各级政府及职能部门上访的人数达近60人次，到法院起诉、申请执行的人数达19人次。此类问题不仅事关农村妇女生存与发展，而且事关社会的稳定与和谐。因此，为给解决好这类问题提供依据，2008年8月20—28日，我们组织力量，采取抽样问卷调查、查阅资料等形式，对我县农村妇女土地权益情况进行了调查。此次调查，共发放调查问卷1000分，回收1000份。调查范围涉及农村妇女700人（90%以上的已婚妇女）；行政村的村两委200个；17个乡镇（区）政府的党政领导、主管中层干部，1个县直单位的相关领导，法院系统的相关领导及法官等共计100人。　　
    一、存在的问题
    我县失地人群主要为妇女和儿童。抽查的8个乡镇，200个行政村中，失地人数达到6740人，其中妇女占22.1%，儿童占71.9%，共计94%。我县在执行土地政策中70%以上的行政村能够严格坚持30年不变的土地政策，实行增人不增地，减人不减地的原则，其中部分村在执行这一大政策的同时，为了有效缓解本村日益突出的人地矛盾，在适当的年限内进行小调整，这些村约占28%，其中71.4%的村调整期间为3—5年，11.3%的村调整期间为10年，其他年份不等的占14.3%，从而在一定程度上有效缓解了本村失地妇女，特别是新生儿的土地问题，但这也成为部分妇女丧失土地的诱因。我县农村妇女土地权益受侵害的问题主要集中在以下几个方面：
    1、政策执行不统一，造成部分妇女失地。在时间的掌控上存在差异。在第二轮土地调整中，整体上坚持以“稳定”为先导，在比较稳定的村或近几年刚刚调整的村，在第二轮土地承包中往往在第一轮的基础上进行顺延，不做调整；存在问题较多或者村班子不健全的村，土地的调整时间则在1998年之后陆续进行，这样在时间上就有了很大的差距。在此间因婚姻关系发生变化而处于“流动”状态的妇女，就很可能丧失获得土地的“机遇”。如刘台庄镇刘上庄村妇女马某，2000年结婚户口迁至该村，但该村是1999年调的地，马某未赶上，娘家保留了其土地的使用权，在2003年，村里调地时，因马某的户籍已迁出，村里将马某的地抽回，马某遂成为无地妇女。
    政策执行原则上不一致。在实行“30年不变”政策的前提下，因部分村期间进行小调整，使得部分妇女同马某一样“合理”的失去土地。
    2、村与村之间缺乏沟通、协调。在各级政策、法规中明确规定，在农村土地承包中，妇女的迁出地在抽回土地时，要考虑其在迁入地是否有土地，否则不允许抽回。在实际当中，各村往往从自身利益出发，执行各自的土地分配规定，60%的妇女反映，双方根本不进行沟通。原因是，“不能因为个别人，而破坏村里的规定”。当这一保护妇女土地权益的硬性规定没有被贯彻落实的情况下，这又使得妇女失去土地成为可能。
    3、集体经济组织成员的资格如何认定没有明确的法律依据。《农村土地承包法》明确规定不能侵犯集体经济组织成员的合法权益，但是在以户籍作为认定依据的地方，对于个别村将妇女特别是出嫁女的户口限定迁出时间或“空挂”的行为，也没有纠正的依据。造成出嫁女在土地、集体经济收益、补偿款等集体利益的获得上受到限制。如昌黎镇汀泗涧村妇女田桂云，1991年结婚后，户口一直未迁出，村里以其已出嫁，不是本村人为由，将其土地收回，今年，我县修建外环征用该村土地，在补偿费用发放过程中，田桂云也没有得到补偿。
    4、无地妇女的上访案件解决难。调查中，当权益受到侵害后，农村妇女近90%的人更愿意找乡镇、村解决。从行政部门、司法系统的受案范围看，乡镇政府、村两委的上访率为75%，法院则为25%。在调查中，对于无地妇女，行政部门采取调解的方式，但成功案件的解决往往集中在尚有机动地且实行小调整的村（调查的200个行政村中，有机动地的村占40%，实行小调整的村占28%），这些村在上级部门的多次干预下，往往在调地时能够分给无地妇女部分土地，而这只占少数。解决困难及长期不能解决的案件集中在两个方面：一是村内无机动地，村集体经济组织无财力，在补偿上无能为力；二是村里在土地调整方案或村规民约中有明确规定，以两个议事会讨论通过不予分地是全体村民的意愿，是“合理合法”，别人无权干涉，致使这部分妇女长期处于无地状态。
    5、农村妇女土地受侵害案件立案难。法院在受理土地案件中，往往要求当事人提供如下证据：土地承包经营权证书、承包合同、村里的土地承包台帐。但实际中，因土地是以“户”为单位承包，妇女离婚后，土地仍属于婆家的承包户范围，村里不可能重新签订承包合同及经营权证书；当妇女以村委会为起诉对象时，村里台帐是其唯一的证据，当原告向被告索要其违法证据时，其难度可想而知。所以，当请求司法保护时，往往因证据的不足而不予立案。
    6、妇女人地分离，往往不易得到土地收益。按照《土地承包法》的规定，妇女结婚后土地往往留在娘家，耕种不方便。多数由娘家代种，在收益分配上如有分歧，吃亏的往往是出嫁女；妇女离婚后，婆家的土地虽然划分给女方，但因女方居住在外村，不便耕种，往往土地继续仍由男方实际占有。有时女方虽然想对外承包，但村里人碍于男方的情面，无人愿意承包，如此，离婚妇女的土地权益亦是名有实无。
    7、村委会的补偿以儿童为主。按照增人不增地的原则，大部分新嫁入的媳妇及新生儿得不到土地，调查中，因结婚而失去土地的占失地妇女总数的54%，失地儿童占失地人员总数的72%。针对此类问题，一部分村从本村实际出发，制定了相应的补偿政策，调查中，有补偿的村占23%。有的村通过小调整进行补偿，有的则是直接发放补偿金。但在这些村中，部分村在土地调整方案或村规民约中明确规定,“新增的妇女不分给土地，新增加的小孩享有0.7亩口粮田”、“娶的不给，准生的按照机动地3—5年一调整”、“对新出生的小孩进行补偿，每人每年100元”等等，使妇女又一次失去了得到土地经营权或收益的机会。
    8、法院土地案件执行难。“土地”这一标的物具有不可移动的特性，且经营权对于个人又无具体范围，使得在实际执行中，属于妇女的土地经营权范围不好界定，即使划定了范围，因其人在外村，且土地与婆家相邻，在婆家故意破坏、阻挠其耕种时，往往是疲于应付，法院亦是束手无策。在法院受理的土地经营权益执行案件中，5件只执行成功1件；判例中，有时采取土地全部判归男方，由男方给付女方一定资金补偿，补偿金额为200元不等（艰难协调），但实际中男方还往往不予履行，当向法院申请强制执行时，因执行费用（550元）高于或接近于补偿款，使得申请执行又得不偿失，造成这部分妇女在判决中胜诉，实际却“败诉”。
    二、产生问题的原因
    （一）传统习俗的作用。“在家从父，出嫁从夫，夫死从子”，古老的“三从四德”虽然在法律或者制度中已经销声匿迹，但依然顽固地存在于人们的习俗和观念中，调查中，我县完整的家庭中94.5%的户主是男性，近60%的妇女未参加过村民代表大会。另外，妇女婚前跟父母一起生活，结婚后移居丈夫家庭，即所谓的“从夫居”，这使得妇女所在的村庄和家庭都把她们看成暂时的成员，一旦出嫁，将不再享受娘家与土地相关的权益，只能依靠丈夫在夫家获得财产和继承权，使得妇女在夫家事实上处于依附地位。而在男方居住的村要得到承包地则要等到土地调整时才能实现，如调整周期过长，出嫁女将长期得不到承包地。在土地资源紧缺，人地矛盾突出的地方，大多数村民为了得到更多可分配的利益，自然认为“嫁出去的姑娘，泼出去的水”，出嫁女、离婚妇女不属于本村的居民，不应与村民争利，所以不惜以违反法律为代价，采取村民大会或村民委员会表决形式，牺牲少数人的经济利益，解决利益分配中的矛盾，做出违反男女平等基本国策以及《妇女权益保障法》、《婚姻法》等有关法律政策精神的决议。
    （二）农村妇女土地权益保护的法律体系不健全。在农村妇女的土地权益保护问题上，我国只有妇女权益保障法、土地承包法、婚姻法等法律一级的规定，这些规定大都是原则性、概括性、抽象性的，在实践中的可执行性不强，比如2001年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅专门下发了《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》：农村妇女不论是否婚嫁，都与相同条件的男性村民享有同等权利，任何组织和个人不得以任何形式剥夺其合法的土地承包权、宅基地使用权、集体经济组织收益分配权和其他有关经济权利，对出嫁、离婚、丧偶妇女的土地权益问题作了具体说明，但是与之相配套的实施细则却没有跟上，让实施者无从下手。同时，由于各项规定是散件于各种法律中的，缺乏系统性，实践中操作起来成本较高。所以虽然对妇女土地权益的保护度很高，运用上却是困难极大，因而法律的效力大打折扣，广大农村妇女无法真正得到保障。
    (三)立法上的缺陷。对“村民自治”缺乏监督和管理。《村民委员会组织法》规定，村民依法办理自己的事情，因此，农村土地承包、村集体经济利益分配、土地征用补偿费分配等事务完全属于村民自治的范畴。因此只要召开村民会议，有本村十八周岁以上的村民过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，到会人员的过半数通过就可以作出决定。虽然法律上规定所有的村民自治的事项均必须符合法律的要求，但《村民委员会组织法》第四条同时又规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。当一些“村规民约”出现违法现象的时候，法律对于村规民约缺少监督、管理机制；政府又碍于“村民内部事务”，以尊重和保障“村民自治”或“法不责众”为由，对一些违反法律的村规民约未能进行制止或纠正，出现了问题只能互相推诿，致使侵害妇女土地权益的问题长期得不到解决。
    法律之间衔接问题重重。当妇女的土地权益被村民会议剥夺，行政单位无力解决后，司法救济就成了妇女的唯一救命稻草，《农村土地承包法》也的确作了规定，五十一条：“因土地承包经营发生纠纷的……，双方当事人可以直接向人民法院起诉”；但是《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《解释》）第一条规定：集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。最高人民法院的司法解释与法律具有同等效力。显然《解释》在土地承包权问题上的规定将妇女最后一线希望也给无情的扑灭了，广大妇女根本得不到任何司法上的帮助。
    （四）法律本身还不够完善。比如《农村土地承包法》规定农民对于土地承包的争议可以向法院起诉，但是却没有对征地补偿费用问题作明确规定，一般而言，农村土地承包分给各家各户之后，就很难有预留的土地，一旦发包方不给“出嫁女”土地，若“出嫁女”诉至法院，而法院又判决发包方应当分土地给“出嫁女”承包，那么发包方又到哪儿去找多余的土地呢？不能找到多余的土地，又应当怎样来赔偿“出嫁女”的损失？赔偿的标准有是什么呢？这是一系列的问题，没有规定，法院的工作将处于被动，因为它的判决将无法得到执行。
    （五）土地资源的有限性和不可再生性，是农村男女土地权不平等的客观原因。现阶段，我国还未建立覆盖农村的普遍的社会保障制度，农民承包的土地，即负担着经济收益功能，也被赋予了基本生活保障的职能。人多地少的矛盾，使得土地的人口负载达到一定程度时，村庄里的弱势群体就很可能成为被排斥的对象，因此，首先被排除在外的就是出嫁女（人家的人）、入赘者（外姓人）、离异或丧偶的妇女（外来人）。
    （六）以“户”为单位的承包制度，使得个人的利益处于不明状态。而妇女作为“不固定人群”，一旦因婚姻关系等问题发生“流动”，那么其土地权益很容易受到侵害。
    三、解决问题的意见和建议
    农村妇女是推动农村经济建设和社会发展的重要力量，在从事农业的劳动力中，女性已达到一半以上，要想把她们的积极性调动好、保护好、发挥好，就必须切实保障她们平等地享有土地承包权益，任何组织和个人都不得非法剥夺。为此，我们建议：
    　　1、建议加大宣传力度，营造更有利于维护农村妇女合法权益的社会环境。公众和司法、执法机关本身的法律素质和对法律内容的认知程度是影响妇女权益有效贯彻执行的首要原因，也是立法、司法、执法和依法维权的前提，是法律能否在社会上得以有效实施的基础。因此，应将相关法律列入“五五”普法规划的内容，加大向全社会宣传的力度。充分利用大众传媒，特别是广播、电视、报刊、网络等媒体，进一步宣传保障妇女权益的法律法规和政策，宣传男女平等基本国策，宣传文明进步的性别平等观念，营造男女两性互相尊重、平等发展的社会环境。在此基础上，针对重点人群加大宣传力度。
    　　2、建议建立一整套的政府主导、社会相关部门积极参与的工作机制。对于妇女土地权，各项法律、法规、各级政策均有明确规定，妇女土地权得不到落实，归根结底是“有法不依”、“执法不严”问题，在贯彻落实《中华人民共和国土地承包法》等有关法规、政策上，政府是最关键、最主要的力量，相关部门的参与和配合则起着相辅相成的作用。
    3、建议强化依法行政，依法治村。只要县乡村有关干部、广大村民依法办事，妇女土地权就会逐步得到解决，否则就会恶性循环。因此，应强化法制宣传、培训，强化法律规范下的村民自治观念，增强乡村干部、广大村民的法律意识和法律素质，做到有法可依、有法必依。在坚持村民自治原则的基础上，加强对村规民约的审查和监督，在村规民约制定阶段由政府相关部门对草案的内容把关，对违反法律规定、国家政策的内容不允许提交村民大会表决，从源头上解决村规民约的合法性问题；从促进农业发展、保持农村稳定、维护农民利益的高度，由各级政府对违反男女平等原则、侵犯妇女土地承包权益的“村规民约”（包括土地承包方案）开展集中清理和纠正。同时，在土地征用、实行股份制或股份合作制以及城镇化改造过程中，前瞻性地出台相关政策保障男女平等原则的落实，指导规范集体经济组织的行为，依法监督村居委会对集体财产、土地安置费、土地补偿费的合法使用。
    　　4、建议农业行政部门建立健全土地承包仲裁机构，完善仲裁程序，妥善解决农村妇女与村委会之间的土地权益纠纷。同时，就农村妇女土地承包权益落实问题开展全省性的督查，在第二轮承包无法解决承包地的情况下，对未能享受土地承包权益的人口，应在经济补偿、相关政策、税费等方面进行利益调整。同时，建议在农村妇女离婚之后，及时对其婆家的承包合同及经营权证书进行调整，及时发放给离婚妇女独立的经营权证书，使其合法权益得以巩固。
    　　5、建议司法机构尽快出台司法解释，确定村民权益受到村委会侵犯可采用的法律救济措施。对一些明显侵犯出嫁女和离婚妇女权益的典型案件，对案件统一定性，对立案标准、证据要求、法律责任，补偿标准等作出统一规定，增强操作性。我县就基于现行各项政策、法规较为笼统，不宜操作，且在现实生活中，因许多离婚案件未对家庭共同承包的土地作出明确处理，而导致离婚妇女的土地承包权经常受到侵害的问题，2004年7月，我们与县农工委、政法委、民政局联合印发了《关于保护农村离婚妇女土地承包经营权的通知》，专门保护农村离婚妇女的土地承包经营权，规定各部门“在受理农村妇女离婚案件中，应当把当事人双方的土地承包经营权进行合理分割”，并用“法律文书”固定下来。为有效维护广大农村妇女的土地合法权益起到了一定的保障作用，但其作为政策，只起到“提醒”、“要求”作用，执行力还很小。
     6、建议人大等法制监督部门，与相关部门一起，专门就《妇女权益保障法》、《村民组织法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》以及相关司法解释等涉及农村妇女权益的全国性法律法规进行法律冲突和立法协调的研究，减少和避免法律法规相互抵触和不协调的内容，实现法律的协调一致、相互衔接。
    7、建议基层党委、政府大力发展社会生产力，积极发展和壮大农村集体经济实力，鼓励和吸纳广大农民，尤其是农村妇女从事第二、三产业劳动，开辟农村妇女劳动力农外就业渠道，使她们逐渐摆脱对土地的依赖性，不断提高妇女的经济能力，从而提高妇女的政治经济地位。　　<\/td>"); document.writeln(" <\/tr>"); document.writeln(" <\/table>");